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劳动部 人事部


劳动部、人事部关于开展政府部门劳动管理干部岗位专业知识培训工作的意见
劳动部、人事部



党的十一届三中全会以来，全国政府部门中劳动管理干部的培训工作有了很大发展。广大干部通过各种形式的学历教育和文化补习，原来学历层次偏低的状况有所改善。但是，在专业知识方面仍存在着较大差距，大多数干部缺乏劳动管理方面的专业基础知识，影响管理水平的提高。
为了适应深化劳动制度改革和人事制度改革的需要，便于在公务员制度实施后与公务员培训工作相衔接，现就开展政府部门劳动管理干部岗位专业知识培训工作提出如下意见：
一、指导思想
劳动管理干部岗位专业知识培训是在马列主义、毛泽东思想指导下，根据工作所需要的专业知识结构，有组织、有计划地对具有一定政治、文化基础的在职干部进行系统的专业知识和管理技能的培训。它是干部岗位培训的组成部分。其根本目的在于使干部进一步提高政治水平，熟练掌
握本岗位所应具备的专业知识和管理技能，达到本岗位的任职要求，提高工作效率。经过三、五年的努力，逐步建立起“先培训、后上岗”的制度。
二、培训范围和对象
各级政府部门中从事劳动管理工作的在职干部，都属于干部岗位专业知识培训的范围。
已经系统学完与岗位专业知识培训相同的课程，并取得中专以上毕业证书、专业证书或单科结业证明的，在一定年限内经地级以上主管部门批准可以免修（免修的具体条件将另文规定）。
具有大专以上文化程度，或已取得某项专业技术职务的，按照“缺什么补什么”的原则，学习现岗位工作必需的有关课程。
三、培训内容、课程设置与教材
干部的具体岗位、职务不同，培训的内容也应有所区别。岗位专业知识培训课程暂定为四至五门。现阶段都要掌握两门公共专业知识课程，即：劳动经济学概论、法学基础与劳动法。另外再根据本岗位的需要选学二至三门岗位专业知识课程。县科（局）级以上领导干部还需选学有关领
导科学方面的课程。
岗位的业务知识和技能，如机关应用文写作、工作程序以及计算机、复印机等办公自动化设备的使用等，可通过讲座或实际操作等形式进行培训。有条件的单位还可以学习外语，以适应对外开放的需要。
授课学时：面授一般为200至250学时（不含自学时间）。
教学计划、教学大纲和教材均由劳动部负责制订和组织编写。
四、培训方式
培训的方式要根据各地的实际情况灵活多样，可以是单科培训，也可以是全科培训。培训应坚持以短期、业余、自学为主的原则，有条件的地方可以进行脱产或半脱产培训。教学可采取灵活多样的方法。要确保培训质量，尽量解决好工学矛盾。要充分利用现有的培训基地，特别是电大
工作站和劳动部门所属的院校、培训中心。
五、考核与发证
培训结束后，须进行严格的考核。省、自治区、直辖市劳动厅（局）负责统一命题，并组织考试（考查）。
国务院各部门可根据自己的实际情况，参照本《意见》的要求自行决定考核办法。
经考核合格后，颁发岗位专业知识培训证书。证书分为《劳动管理岗位专业知识培训单科证书》和《劳动管理岗位专业知识培训证书》两种，由劳动部统一印制。《劳动管理岗位专业知识培训证书》由各省、自治区、直辖市劳动部门，国务院各部门颁发；《劳动管理岗位专业知识培训
单科证书》由承办教学的单位颁发。修满所规定的课程后，可持全部的《劳动管理岗位专业知识培训单科证书》到主管的劳动部门换取《劳动管理岗位专业知识培训证书》。
《劳动管理岗位专业知识培训证书》是干部上岗、转岗、任用的条件之一。《劳动管理岗位专业知识培训证书》可在全国劳动管理岗位上使用。
六、加强领导，分级管理
为保证培训质量，劳动管理干部岗位专业知识培训工作由劳动部统一组织领导，各地劳动部门分级管理，层层负责。在国家确定的编制、机构范围内，各级劳动部门可以设置相应的机构和配备专人负责这项工作。
劳动部根据国家有关方针、政策，负责政府部门劳动管理干部岗位专业知识培训的业务指导。负责制定教学计划、教学大纲、组织编写教材；统一印制《劳动管理岗位专业知识培训证书》、《劳动管理岗位专业知识培训单科证书》和培训登记卡；评估培训质量；负责省、自治区、直辖
市劳动厅（局）正、副厅（局）长，和国务院各部门中劳动管理部门正、副司（局）长的岗位专业知识培训的组织实施工作；负责指导各省、自治区、直辖市劳动部门和国务院各部门此项培训考核工作；检查、汇总各地（部门）的培训规划贯彻执行情况，并组织交流培训工作经验。
各省、自治区、直辖市劳动部门，负责对本地区所属单位劳动部门的正、副处长，地（市）、县（市）劳动局的正、副局长岗位专业知识培训的组织实施工作；负责根据《意见》要求，制定本地区的培训规划和具体实施方案，提供各种教学服务；评估本地区岗位专业知识培训的质量；
负责本地区各部门开展劳动管理干部岗位专业知识培训的审批工作；颁发本地区劳动管理干部的《劳动管理岗位专业知识培训证书》；负责对本地区地、市、县劳动管理干部岗位专业知识培训进行指导、督促和教学质量检查。
国务院各部门可根据实际情况和工作需要制定实施方案。也可参加各省、自治区、直辖市劳动部门组织的岗位专业知识培训。
计划单列市劳动部门的职责分工，请与所在省、自治区协商确定。地（市）劳动部门的职责分工，由各省、自治区、直辖市劳动部门划定。
各级人事部门应支持劳动部门抓好此项培训工作，遇有共同需要解决的问题，应密切合作，充分协商。
七、培训经费
落实经费是岗位专业知识培训工作的重要保证。培训所需经费原则上由各地劳动部门商请当地财政部门解决。
干部岗位专业知识培训必须建立一系列基本制度，如：学籍管理制度、培训监察制度及先培训后上岗等制度，使培训与考核、奖惩、使用有机地结合起来。
在培训步骤上，为了确保培训质量，各地区、各部门可先进行试点，在总结经验的基础上逐步推开。
本《意见》只限于岗位专业知识培训，对于马列主义、毛泽东思想的学习未作具体要求。干部的马列主义、毛泽东思想的教育，可按组织、宣传部门统一要求进行。



1990年2月10日
乡镇依法行政的难点及对策分析
徐敏

[关键词]乡镇 依法行政 难点 对策
[内容提要]本文就乡镇现实中遇到的依法行政的难点问题的进行了简要分析，并在此基础上提出了个人对解决这些问题的几点想法和对策。

乡镇人民政府是我国政权体系中最基层的政权单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，因此，在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，切实抓好乡镇依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。
依法行政就是指各级国家行政机关必须按照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。
笔者在农村工作多年，根据自己的实践和亲身体验，认为当前乡镇人民政府依法行政的难点原因是多方面的，既有历史的原因，也有客观现实的原因，当然更不能排除人为的原因。在此，笔者不揣冒昧，发表一点个人的见解，以求各位老师和专家指正。
一、乡镇人民政府依法行政的难点分析
（一）乡镇执法人员法律意识和个人素质不高是依法行政的瓶颈。
当前，在乡镇35周岁以上的工作人员中，极少有从全日制大专院校毕业的人员，而大量的乡镇干部都是高中以下学历，他们在个人素质锻炼方面相对要欠缺些，对法律知识的学习也仅限于短期的培训班，而法律是成系统、成体系的博大精深的知识。仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。这样，自身素质的不足，加上客观上学习深度的不够，造成了乡镇执法主体“依法”行政的先天残缺。2002年8月，女服务员吴小玲在河北行唐南翟营派出所4个民警的刑讯逼供下，“咬”出了9名“嫖客”。当吴小玲拿出法医做出的处女鉴定来为自己讨说法时，公安局却无视有关办案人员涉嫌犯罪的事实，对其实施拘捕。还有类似的轰动全国的多起“处女卖淫案”，都暴露出了行政执法人员尤其是基层行政执法人员法律意识的不足。同样，一些乡镇干部大摆“官老爷”架子，认为自己是一方“土诸侯”，遇事不分青红皂白，惟我独尊，我行我素，奉行“顺我者荣耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了个人素质的欠缺。导致违法行政、土法行政实践屡见报端。
（二）风俗习惯和现行法律的现实碰撞，是依法行政的客观困难
基层农村，尤其是落后地方的农村，存在很多的风俗习惯，而有些风俗习惯，恰恰是和我们现行的法律法规相悖而行的。例如，在当前的农村，在遗产继承问题上，往往存在这样一种沿袭的习惯：夫妻一方去世，去世一方的财产往往是由其配偶“继承”，其子均无权继承，而其女的情况更糟，即使是父母均亡，女儿也无继承权。这样，当父母与儿子、兄弟与姐妹之间发生遗产纠纷时，乡镇机关进行调解时，往往要尊重当地风俗，结果是违背法律；而要依法办事，又往往在农村遇到重重障碍，无法“依法办事”。否则，面对的是群众的反对、“公愤”。类似的情况在农村比比皆是，在客观上造成乡镇依法行政的困难。
（三）乡镇政府“红头文件”对现行法律法规的违背，削弱了群众对“依法行政”的认同度
乡镇人民政府制定的规范性文件，有很大一部分在内容上是与老百姓的日常生活和切身利益息息相关的，但是一些乡镇往往为了解决某一时期的突出问题或急于推进某一个方面的工作而拍脑袋出台一些举措，最后往往是“文件出台之日，也是废止之时”。如某镇在 “三个代表”重要思想学习活动中，就曾经出台过一个政策，鼓励镇干部带头外出经商（停薪不停职的），这明显与《公务员暂行条例》中规定的“国家公务员不得从事经营性活动”相违背，造成百姓对干部法律素质、法律知识的怀疑。进而对乡镇人员执法素质的怀疑。这也为乡镇依法行政增加了难度
（四）现行法律法规的“依法打架”，从法律本身对依法行政增加了难度
我国的立法体制应该是“一元制”的，从法理上讲，不会存在法律之间的打架现象，但是由于我国规定了不同层级的立法制度，加上立法者本身法律素质的欠缺，在现实中还是经常会发生现行有效法律体系中同层级或上下层级之间法律法规的“打架现象”。如曾在网络上争论一时的武汉中院“女法官免职”案，直接导火线就是由于武汉市的地方法规与《消费者权益保护法》相违反。
（五）法律体制的不完善，是依法行政的不可避免的困境
当前，我国正处于政治体制改革时期，法律的“立、改、废”，在客观上造成法律的空白。例如新婚姻法规定，个人婚前财产在婚后仍是个人财产。这样，夫妻双方在离婚时，一方就可能处于无房的境地，而法律有无规定相应的离婚补偿制度，造成了社会的不稳定因素。同时，有些立法的模糊，也造成行政执法人员对有关法律概念的界定的不清楚，如什么叫“卖淫”，以前恐怕连男女之间的同居也是纳入这个概念的，导致了群众的不满，行政权的滥用，才出现了全国不下十几起的“处女卖淫案”。也导致了浙江金华公安局 “同居非卖淫”的解释令人耳目一新，在全国引起关注。
二、切实推进乡镇依法行政工作的对策分析
（一）注重“以人为本”，切实加强乡镇人民政府执法人员的道德修养和法律业务知识培训；提高行政管理相对人的法律意识。
1、要牢固树立行政“为民”的思想理念。要十分明确依法行政的关键是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。由于受封建社会“刑不上大夫，礼不施庶民”观念的影响，我们的一些领导干部甚至是广大群众一提到法治，就自觉不自觉地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治权。
2、要建立领导干部带头学法制度。中国现行体制下，领导干部，尤其是“一把手”树立牢固的法律意识极其重要。江泽民同志就特别强调“广大干部特别是领导干部一定要带头学好法律知识”、“学习法律知识要形成制度”。
3、要加大群众普法力度。我国的普法已进入了第四个五年普法阶段，但作为依法行政中处于行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分局限。因此，必须加大普法力度，大力推行“送法下乡”等活动。切实增强群众的法律意识，提高法律知识。
（二）坚持“以法为纲”，严格做到有法可依、有法必依，执法必严、违法必究。关于依法行政的“法”，在法律界有不同的定义范畴。有的主张只能依据宪法、法律行政；我国著名的行政法学专家应松年教授在回答网友的问题时，指出依法行政的“法”指的是宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章；也有的主张依据宪法、法律、法规、规章，还有执政党的政策行政。笔者赞同应松年教授的观点，因为依法行政不等同于依法执政。共产党是依法执政的主体，而政府只能是依法行政的主体。党的政策，只有通过法定的程序形成法律文件后，才具有强制执行力。因此，党的政策不是依法行政的“法”的范畴，自然乡镇人民政府也不能按党的政策执法、行政。在明确了依法行政“法”的范畴后，笔者认为当前最重要的是乡镇人民政府必须严格依法办事，不扩大、不缩小、不扭曲法的本质，现行有效的法律必须得到有效的遵守。其次是必须建立健全行政法律体系，但是不应该草率立法，草率立法的结果是人们对法律信心的丧失，其结果是比没有法律造成的负面影响更大。其三是执法必须平等，不畏权、不畏情，严格“法律面前人人平等”。
（三）强化“执法监督”。没有监督的政府，最后只能是专制政府，没有监督的执法，最终也只会沦落为“无法无天”的境地。我们的国家是人民当家作主的社会，我们的行政权力，只能来自与人民，终极目的也只能是为人民服务。因此，必须强化执法监督，使权力为民所用，利民所需。
笔者认为在法律规定上并不缺乏各类监督。我国法律规定，有人大的监督、政协及民主党派的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、舆论的监督。但是在现实社会中，缺乏的是这些监督的真正落实到位。因此，强化监督，关键是要强化监督主体的法律意识、赋予他们法律上的保障权利，使他们能够监督、敢于监督。
（四）突出“程序优先”原则。在我国的法律传统中，重实体轻程序的影响是根深蒂固的，行政主体在执法过程中也往往重结果轻过程。其实，程序是执法公正的基本保障，著名的“蛋糕法则”就有力的验证了这一点：有一位母亲买了一块蛋糕，她对两个儿子说，谁切蛋糕都可以，但是切蛋糕的人不能先拿蛋糕，先拿蛋糕的人不能切蛋糕。这个规定使两个儿子不敢不蛋糕切大了，而是力求“一样大”。我们的法律程序正是力求公正执法的“法则”。因此，我们必须按程序办事，用程序来制约行政执法人员。乡镇人民政府执法人员法律素质和法律业务知识的欠缺，尤其有必要用程序来规范他们的执法行为。必须使他们牢固树立“实体处理正确，程序的违法，其结果也是行政的违法”的意识。
依法行政作为依法治国的重要组成部分，乡镇人民政府作为依法行政的“第一道防线”，其成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。虽然依法行政难点的解决不是朝夕之间的事，而是一个长期的过程。但是，我们必须要正确面对问题、剖析问题，循序渐进得逐一解决问题，我们的依法行政事业就一定能够越走越宽、越走越快，依法治国的大目标就一定能够最终实现。