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关于印发《游泳场所卫生规范》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 08:41:14  浏览:8194   来源:法律资料网
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关于印发《游泳场所卫生规范》的通知

卫生部 国家体育总局


卫 生 部
文件
国家体育总局


关于印发《游泳场所卫生规范》的通知

卫监督发〔2007〕205号


各省、自治区、直辖市卫生厅局、体育局,新疆生产建设兵团卫生局、体育局:

为了进一步加强游泳场所的卫生管理,规范游泳场所经营行为,提高卫生管理水平,根据《公共场所卫生管理条例》,卫生部、国家体育总局组织制定了《游泳场所卫生规范》,现印发给你们,请遵照执行。本规范自发布之日起施行。

二〇〇七年六月二十一日



游泳场所卫生规范



第一章 总则



第一条 依据

为加强游泳场所卫生管理,规范经营行为,防止传染病传播和健康危害事故的发生,保障人体健康,依据《中华人民共和国传染病防治法》、《公共场所卫生管理条例》、《公共文化体育设施条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律、法规,制定本规范。

第二条 适用范围

本规范适用于中华人民共和国境内各类游泳场所,包括人工游泳场所、天然游泳场所和水上游乐设施。

第三条 用语含义

(一)本规范所称游泳场所,是指能够满足人们进行游泳健身、训练、比赛、娱乐等项活动的室内外水面(域)及其设施设备。

(二)循环净化给水系统,是指将使用过的游泳池池水,按规定的流量和流速从池内抽出,经过滤净化使池水澄清并经消毒杀菌处理后,符合相关水质标准后,再送回游泳池内重复使用的系统。

(三)直流式给水系统,是指将符合生活饮用水水质标准的水流,按设计流量连续不断送入游泳池,再将使用过的池水按相应的流量连续不断经排水口排出游泳池的给水系统。

(四)直流净化给水系统,是指地面或地下水,经过滤净化和消毒杀菌处理达到游泳池水质标准后,按设计流量连续送入游泳池,再将使用过的池水按相应流量排出游泳池的系统。

(五)浸脚消毒池,是指为使游泳者在进入游泳池之前强制接受脚部消毒而在通道上设置的含有消毒液的水池。

(六)强制淋浴,是指为使游泳者在进入游泳池之前强制接受身体清洗而在通道上设置的淋浴装置。



第二章 场所卫生要求



第四条 选址、设计及竣工验收

(一)天然游泳场所应设在污染源的上游,上游1000米、下游100米以内不应有污水排放口,岸边100米以内不应堆有污物或存在渗透性污染源。水底与岸边地质适宜,不应有树枝、树桩、礁石等障碍物和污染物。水流速度不大于0.5米/秒,并应划定卫生防护区。严禁血吸虫病区或潜伏有钉螺地区开辟天然游泳场所。

(二)新建、改建、扩建的游泳场所工程选址、设计,在可行性论证阶段或设计阶段以及竣工验收前,应当委托具有资质的卫生技术服务机构进行卫生学评价。游泳场所应将设计说明、水质处理设计参数、场所总平面布置图、装修原材料、池水循环净化消毒装置及其工作规程、空调通风系统的设计安装情况以及其他有关资料,报当地卫生监督机构备查。

第五条 环境卫生

游泳场所的内外环境应保持整洁、卫生、舒适、明亮、通风,空气质量符合国家有关卫生标准。

第六条 人工游泳场所设施与布局

(一)人工建造游泳场所应设置游泳池及急救室、更衣室、淋浴室、公共卫生间、水质循环净化消毒设备控制室及库房。并按更衣室、强制淋浴室和浸脚池、游泳池的顺序合理布局,相互间的比例适当,符合安全、卫生的使用要求。

(二)急救室应按《体育场所开放条件与技术要求》GB19079要求设置,配有氧气袋、救护床、急救药品和器材,救护器材应摆放于明显位置,方便取用。

(三)更衣室地面应使用防滑、防渗水、易于清洗的材料建造,地面坡度应满足建筑规范要求并设有排水设施。墙壁及内顶用防水、防霉、无毒材料覆涂。更衣室应配备与设计接待量相匹配的密闭更衣柜、鞋架等更衣设施,并设置流动水洗手及消毒设施。更衣柜宜采用光滑、防透水材料制造并应按一客一用的标准设置。更衣室通道宽敞,保持空气流通。常年开放的室内游泳池宜设有空气调节和换气设备、池水温度调节设施。

(四)淋浴室与浸脚消毒池之间应当设置强制通过式淋浴装置,淋浴室每20~30人设一个淋浴喷头。地面应用防滑、防渗水、易于清洗的材料建造,地面坡度应满足建筑规范要求并设有排水设施。墙壁及顶用防水、防霉、无毒材料覆涂,淋浴室设有给排水设施。

(五)为顾客提供饮具的应设置饮具专用消毒间。

(六)设有深、浅不同分区的游泳池应有明显的水深度、深浅水区警示标识,或者在游泳池池内设置标志明显的深、浅水隔离带。游泳池壁及池底应光洁不渗水,呈浅色,池角及底角呈圆角。游泳池外四周应采用防滑易于冲刷的材料铺设走道,走道有一定的向外倾斜度并设排水设施,排水设施应当设置水封等防空气污染隔离装置。

(七)淋浴室通往游泳池通道上应设强制通过式浸脚消毒池,池长不小于2米,宽度应与走道相同,深度20厘米。

(八)室内游泳池应有符合国家有关标准的人员出入口及疏散通道,设有机械通风设施。

(九)游泳池应当具有池水循环净化和消毒设施设备,设计参数应能满足水质处理的要求。采用液氯消毒的应有防止泄漏措施,水处理机房不得与游泳池直接相通,机房内应设置紧急报警装置。放置、加注液氯区域应设置在游泳池下风侧并设置警示标志,加药间门口应设置有效的防毒面具,使用液氯的在安全方面应符合有关部门的要求。

(十)游泳场所应配备余氯、PH值、水温度计等水质检测设备。

第七条 天然游泳场所设施与布局

(一)天然游泳场围护区域内应设置明显的安全防护网与安全警示标志,海滨游泳场应在岸边选择适宜地点设置更衣室、淋浴室、指挥台、公共卫生间、急救室;指挥台内应配备望远镜、通讯广播设备;急救室应配备救生圈(船)、救生人员及有关物品等。

(二)天然游泳场所应有平坦的入水走道通向水域,通道应保持清洁。在天然游泳场所水面应按一定水深范围分别设置不同颜色且颜色鲜艳的浮筒,并有告示说明其所代表的水深范围。

(三)天然游泳场所应配备PH值等水质检测设备。

(四)天然游泳场所应设立天气预报、水温告示牌。

第八条 公共卫生间

(一)在游泳场所淋浴室的区域内应配备相应的水冲式公共卫生间。公共卫生间地面应低于淋浴室,地面与墙壁应选择耐水易洗刷材料铺设。男卫生间每60人设一个大便池和二个小便池,女卫生间每40人设一个便池。

(二)公共卫生间内便池宜为蹲式,采用座式便池的宜提供一次性卫生座垫。卫生间内应设置流动水洗手设施,卫生器具宜采用感应式水龙头和冲洗阀。卫生间应有独立的排风设施,机械通风设施不得与集中空调管道相通。

第九条 通风、照明与水质

(一)室内游泳场所应保持良好通风,机械通风设施正常运转,空气细菌总数、室温、相对湿度、风速、二氧化碳等空气监测指标应符合国家相关卫生标准的要求。使用集中空调通风系统的游泳场所,其空调通风系统应符合国家相关规定。

(二)室内游泳场所自然采光系数不低于l/4,夜间人工照明,距离水面1米高度的平面照度不低于180勒克斯,开放夜场应当配备足够的应急照明灯。天然游泳场所游泳区水面照度应能够满足救生安全需要。

(三)游泳池水质应符合国家有关标准要求,提供的饮水设施设备及饮用水水质应符合国家相关卫生标准。

第十条 废弃物存放与预防控制病媒生物设施

游泳场所应在适宜位置设置废弃物盛放容器,容器应加盖密闭,便于清理,并能有效预防控制病媒生物孳生。

游泳场所应设有预防控制病媒生物的设施。



第三章 卫生操作要求

第十一条 人工游泳场所应当制订以下操作规程:

(一)池水循环、净化、补充、消毒操作规程。

(二)浸脚消毒池水更换消毒操作规程。

(三)公共用品用具清洗消毒操作规程。

(四)集中空调通风系统清洗消毒规程。

(五)池水循环净化设备维护、污水处理排放等操作规程。

第十二条 公共用品用具采购

游泳场所使用的公共用品用具、净化剂、清洁剂、杀虫剂、消毒药剂、消毒设施、饮水设备、急救物品及设施、池水循环净化设备等各类用品用具应到证照齐全的生产厂家或经营单位购买,采购时应建立验收制度并做好记录,按照国家有关规定索取检验合格证和生产企业卫生许可证或有关产品卫生许可批件。使用的消毒剂、净化剂、清洁剂、杀虫剂、急救药物等不得对人体产生危害。使用的循环、净化、消毒、通风保暖等设施设备不得对人体安全造成损伤。

第十三条 公共用品用具储藏

库房应存放一定数量的公共用品用具、消毒药剂、急救物品与设施等,物品应分类存放,标记明显。库房内不得堆放杂物。库房应有预防控制病媒虫害的设施和措施,设有机械通风装置,保持良好通风。消毒药剂和急救药物应有专人负责管理,专间或专柜存放且密闭上锁,并严格执行使用登记制度。按药品有效期分类存放,并及时清理过期药品。

第十四条 公共用品用具消毒

游泳场所提供游泳者使用的公共用品用具(包括拖鞋、茶具等)应一客一换一消毒。消毒后的饮用具应存放于保洁柜。

第十五条 人工游泳池水净化消毒

(一)经净化消毒的游泳池水质应符合相关国家卫生标准的要求。采用臭氧、紫外线或其它消毒方法消毒时,还应辅助氯消毒。

(二)游泳池水(包括儿童涉水池连续供给的新水)应保持游离余氯浓度为0.3~0.5毫克/升。

(三)浸脚消毒池池水余氯含量应保持5~10毫克/升,应当每4小时更换一次。
(四)游泳池水循环过滤净化设备每日应进行反冲洗,反冲洗水应排入下水道。

(五)池水水质消毒液投入口位置应设置在游泳池水水质净化过滤装置出水口与游泳池给水口之间。

第十六条 游泳场所消毒

(一)人工游泳场所每班开场前和散场后均应对游泳池外沿、池边走道及卫生设施进行清扫、擦洗或冲洗一次。发现有污染时,用含氯消毒液喷洒消毒后再进行擦洗。
(二)淋浴室应经常刷洗,地面要定期消毒。更衣柜应于每日开放结束后做好清洁消毒工作。公共卫生间和垃圾箱(桶)应每天及时清洗消毒,防止孳生蚊蝇。

(三)饮水、消毒、抢救等设施设备以及急救室应定期做好清洁消毒。

第十七条 设备设施维护

(一)人工游泳场所水质循环净化消毒、补水、保暖通风等设备设施应齐备完好,应建立并执行定期检查和维修制度,做好相应记录。

(二)设施设备发生故障时应及时检修,采取应急处理措施,确保设施设备正常运行。水循环设备检修超过一个循环周期时,不得对外开放。



第四章 卫生管理



第十八条 证照管理

游泳场所及从业人员应证照齐全,卫生许可证应悬挂在场所醒目处。

第十九条 机构及人员职责

(一)游泳场所的法定代表人或负责人是该场所卫生安全的第一责任人,对场所的卫生管理负全面责任。

(二)游泳场所应当建立健全卫生管理制度,设立卫生安全管理组织机构或部门,明确卫生安全主管负责人,配备专(兼)职卫生安全管理人员。游泳场所水质净化消毒、水质监测、督浴、浸脚消毒池、救生、巡视监护等岗位应建立相应的管理制度,并明确管理人员及岗位责任。

(三)游泳场所应做好从业人员健康检查和卫生知识培训的组织安排工作,并根据健康检查的结果,对患有不宜从事游泳场所服务工作疾病的,调离其直接为顾客服务的工作岗位。

第二十条 培训、管理制度

(一)游泳场所应建立卫生及专业知识培训考核制度,定期对本单位的工作人员进行卫生及专业知识培训和考核并做好记录。

(二)建立自身检查制度,对场所卫生状况、从业人员个人卫生、操作卫生、日常清洗消毒等工作进行经常性检查,并做好清洗消毒的记录。

(三)人工游泳场所应设置专人负责池水净化消毒工作,并配备足量、符合国家卫生要求的净化、消毒剂。每场开放前、开放时均应进行池水余氯、PH值、温度等检测,检测结果应公示并注明测定时间,且记录备查,检测结果应每月上报卫生监督部门。开放期间每月应由当地卫生检验部门进行检测,并出具检验报告。游泳池每年开放前和连续开放期间应对卫生标准规定的全部项目进行检测。

(四)天然游泳场所每年开放前应经卫生部门水质监测合格后方可对外开放,同时应根据国家有关标准要求中规定的项目定期进行水质检验,每月不少于1次,监测结果应向公众公示。

(五)游泳场所应当建立禁止出租游泳衣裤管理制度。

第二十一条 环境卫生管理

游泳场所应配备足够、干净的清扫工具,定期做好卫生清扫工作并做好记录,及时清运废弃物并统一处理。

第二十二条 传染病和健康危害事故应急预案、事故报告

(一)游泳场所应当制定预防传染性疾病传播、氯气泄漏等健康危害事故的应急处置工作预案。当发生传染病或健康危害事故时,应及时抢救受害者脱离现场,迅速送病人到附近医疗机构救治,采取预防控制措施,防止事故的继发。

(二)游泳场所负责人及卫生负责人是传染病和健康危害事故报告责任人。当发生下列传染病或健康危害事故时应及时报告当地卫生、体育行政部门;导致死亡或同时发生3名以上(含3名)受害病人时,事故报告责任人要在发生事故24小时内电话报告:

1.室内空气不符合卫生标准所致的虚脱休克;

2.水质受到污染所致的介水传染性疾病流行;

3.公共用具、用水和卫生设施受到污染所致传染性疾病、皮肤病流行。

第二十三条 档案管理

游泳场所应建立完善本单位卫生管理档案。档案内容应包括以下几方面:

(一)有关证照:许可证、营业执照、从业人员健康合格证和卫生知识培训合格证以及岗位资质证明等。

(二)卫生管理制度:包括培训考核制度、自身检查制度、水质循环净化消毒制度、水质监测制度、公共用品清洗消毒更换制度等。

(三)组织领导机构和人员岗位职责。

(四)预防控制传染性疾病传播的应急预案,健康危害事故应急处置工作预案。发生传染病或健康危害事故后的处理情况。

(五)各种操作规程:包括游泳池水循环净化消毒操作规程、设备维护操作规程等。

(六)有关记录:包括游泳池水水质循环净化消毒记录、水质监测记录、公共用品清洗消毒更换记录、自身检查记录、培训考核记录、集中空调通风系统清洗消毒记录等。

(七)有关资料及证明:包括相关法律法规、标准、规范;卫生学评价资料;总平面布置图;集中空调通风系统布置图;装修原材料;池水循环净化消毒装置资料;有关消毒设施、消毒药物、饮水设备等卫生许可证或卫生许可批件的复印件等相关资料。

各项档案中应有相关人员的工作记录并签名,档案应有专人管理,各类档案记录应进行分类并有目录。有关记录至少应保存三年。



第五章 人员卫生要求



第二十四条 游泳场所工作人员的健康管理

(一)游泳场所直接为顾客服务的从业人员应每年进行一次健康检查,取得健康合格证明后方可上岗。

(二)健康合格证明不得涂改、转让、倒卖、伪造。

(三)患有痢疾、伤寒、甲型病毒性肝炎等消化道疾病(包括病原携带者)、活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病以及其他有碍公共卫生的疾病,治愈前不得从事直接为顾客服务的工作。

第二十五条 游泳场所游泳者的健康管理

场所入口处应有明显“严禁肝炎、重症沙眼、急性出血性结膜炎、中耳炎、肠道传染病、精神病、性病等患者和酗酒者进入”的标志。

第二十六条 卫生知识培训

(一)游泳场所从业人员应加强业务和卫生知识的培训学习,完成规定学时的卫生知识培训,掌握有关卫生法规、基本知识和卫生操作技能等。卫生知识培训每两年进行一次。新参加工作的从业人员应取得卫生知识培训合格证明后方可上岗。

(二)对从事较强技术性工作的人员,如水质处理、消毒、监护和急救等人员应按照有关法律、法规和行业有关规定要求参加相关培训合格后上岗。

第二十七条 个人卫生

游泳场所从业人员应备有两套以上工作服,工作时应穿着整洁的工作服并佩戴标志,保持良好的个人卫生,勤洗澡、勤换衣、勤理发,不得留长指甲和涂指甲油。



附录



推荐的游泳场所、游泳池水清洗消毒方法



一、游泳池水

(一)循环净水和消毒设备

1.游泳池应当安装循环净水和消毒设备,并能满足水质处理的要求。游泳场所水质循环净化消毒设备应保持齐全完好,建立定期检查和维修制度,做好经常性检查、保养和维修并作好记录。发现问题及时检修,发生故障时应有应急处理措施,确保各类设施设备正常运行,保持良好状态。

2.循环净水和消毒设备的选择,应符合下列要求:

(1)设备安全可靠、操作和维修方便;

(2)计量装置的计量准确,且灵活可调;

(3)投加系统能自动控制,且安全可靠;

(4)加氯机至少设置一套备用,加氯机应有压力稳定且不间断的水源,加氯机的运行和停止应与循环水泵的运行和停止设联锁装置。

(二)游泳池水消毒

1.消毒剂的选择应符合下列要求:

(1)杀菌消毒能力强,并有持续杀菌的功能;

(2)对水和环境无污染,不改变池水水质;

(3)对人体无刺激或刺激性较小;

(4)对建筑结构、设备和管道腐蚀性小。

2. 在有条件和需要的情况下,可采用臭氧、紫外线或其它消毒方法。采用臭氧或紫外线消毒时,还应辅以氯消毒,以保持消毒的持续性。

3. 游泳池水(包括儿童涉水池连续供给的新水)加氯量按池水中游离余氯量为0.3~0.5毫克/升计算确定,浸脚消毒池水加氯量按池水中游离余氯量为5~10毫克/升计算确定,加药时间最好在开放前1~2小时进行。游泳场所开放时,要定期测定游泳池水余氯,并做好记录。有条件的,室内游泳场所开放时,每2小时测一次余氯;室外游泳场所开放时,每小时测一次余氯。

(三)为防止人工游泳池生长藻类,池水中应加入除藻剂。若使用硫酸铜,其最大加药量不应超过1.0毫克/升。

二、游泳场所消毒

(一)每班开场前和散场后均应对游泳池外沿、池边走道及卫生设施进行清扫、擦洗或冲洗一次。发现有污染时,可用浓度为250~500毫克/升的含氯消毒液喷洒或擦拭消毒后,再用清水擦洗。急救室应定期清洁消毒。
(二)淋浴室应经常刷洗,地面可使用浓度为500毫克/升的含氯消毒液定期消毒。

(三)更衣柜应于每日开放结束后做好清洁消毒,可用浓度为250-500毫克/升的含氯消毒液喷洒或擦拭消毒后,再用清水擦洗。

(四)公共卫生间(厕所)和垃圾箱(桶)应每天及时清洗,定期使用浓度为500毫克/升的含氯消毒液消毒。

(五)集中空调系统应严格按照《公共场所集中空调通风系统管理办法》的要求进行定期清洗和消毒。

三、公共用品用具消毒

(一)游泳场所提供游泳者使用的公共用品用具(包括拖鞋、茶具等)应一客一换一消毒。

(二)拖鞋的清洗消毒:应设置专用的拖鞋洗消间或区域。

1.设置两个洗消池或洗消桶,备有橡胶手套、消毒药物、水源等。

2.清洗:先用清水或洗洁液清洗拖鞋。

3.过水:在过水池或过水桶中用清水漂洗拖鞋。

4.消毒:将拖鞋完全浸泡在消毒池或消毒桶中,消毒液浓度及浸泡时间应当按使用说明严格操作。用含氯消毒液时,浸泡液有效氯含量应达250-500毫克/升,浸泡时间不少于30分钟;

5.保洁:从消毒液中取出拖鞋,用清水冲洗干净,去除残留的消毒液,凉置10至15分钟,待拖鞋干后放置保洁柜或保管箱。

(三)杯具的清洗消毒:应按杯具洗消操作规程在专用的杯具洗消间内进行。

1.去污清洗:清倒杯中残渣及茶水,然后在洗涤池中用洗洁液清洗,用清水漂洗杯具并注意洗刷杯口。

2.消毒:将杯具完全浸泡在消毒池内,消毒液浓度及浸泡时间应当按使用说明严格操作,用含氯消毒液时,浸泡液有效氯含量应达250毫克/升浓度,浸泡时间不少于30分钟;如使用电子消毒柜,则可直接去污清洗后放入电子消毒柜消毒。

3.过水:在过水池中用清水漂洗杯具,去除残留的消毒液。

4.保洁:消毒后的杯具应倒置放入保洁柜内,保洁柜内如果采用毛巾作垫子的,所垫的毛巾必须定期更换、清洗和消毒。

四、注意事项

(一)消毒剂应到证照齐全的生产厂家或经营单位购买,采购时应建立验收制度并做好记录,按照国家有关规定索取检验合格证和生产企业卫生许可证或有关产品卫生许可批件。

(二)消毒剂置于有盖容器中密封保存,保存地点应当通风、干燥、阴冷、避光;建立消毒剂进出库专人验收登记制度,要详细记录消毒剂的名称、数量、产地、进货日期、生产日期、保质期、包装情况、索证情况等,并按入库时间的先后分类存放。

(三)在消毒时应穿工作服,戴口罩和橡胶手套,避免与皮肤、黏膜直接接触,如有条件,配制时可戴眼罩。




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中国共产党党内法规和规范性文件备案规定

中共中央办公厅


新华社北京5月27日电


中国共产党党内法规和规范性文件备案规定



第一条 为了规范党内法规和规范性文件备案工作,保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致,同宪法和法律相一致,维护党内法规制度体系的统一性和权威性,根据《中国共产党党内法规制定条例》,制定本规定。

第二条 本规定适用于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件的备案工作。

本规定所称规范性文件,是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件,包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。

下列文件不属于备案范围:

(一)人事调整、内部机构设置、表彰决定方面的文件;

(二)请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结;

(三)机关内部工作制度和工作方案;

(四)其他不具有普遍约束力、不可反复适用的文件。

第三条 党内法规和规范性文件备案,应当做到有件必备、有备必审、有错必纠。

第四条 依照本规定应当备案的党内法规和规范性文件,自发布之日起30日内由制定机关报送中央备案,联合发布的党内法规和规范性文件由主办机关报送中央备案。具体工作由制定机关或者主办机关所属负责法规工作的机构承担。

第五条 中央办公厅承办党内法规和规范性文件备案工作,具体事务由中央办公厅法规工作机构办理。

依照本规定应当备案的党内法规和规范性文件,直接送中央办公厅法规工作机构。

第六条 报送党内法规和规范性文件备案,应当提交备案报告、正式文本和制定说明,并装订成册,一式3份,同时通过党内法规专网报送电子文本。

对于不报送或者不按时报送应当备案的党内法规和规范性文件的,由中央办公厅责令其限期补报。

第七条 中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。主要审查以下内容:

(一)是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触;

(二)是否同宪法和法律不一致;

(三)是否同上位党内法规和规范性文件相抵触;

(四)是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突;

(五)规定的内容是否明显不当;

(六)是否符合制定权限和程序。

第八条 中央办公厅法规工作机构在办理党内法规和规范性文件备案审查事宜时,需要报送机构说明有关情况的,报送机构应当在规定期限内予以说明。

第九条 中央办公厅法规工作机构应当在收到报送备案的党内法规和规范性文件后30日内完成备案审查。

第十条 审查中发现党内法规和规范性文件存在第七条所列问题的,中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正,制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况,逾期不作出处理的,中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议,报请中央决定。

第十一条 经审查符合备案条件的党内法规和规范性文件,由中央办公厅法规工作机构存档备查,并及时将备案情况通报报送机构,同时公布已备案的党内法规和规范性文件目录。

第十二条 建立备案工作考核评价制度,对备案工作成绩突出的单位和个人,按照有关规定予以表彰。

对备案审查中发现的党内法规和规范性文件存在的突出问题,可以在一定范围内通报。

第十三条 每年1月31日前,中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委应当将上一年度发布的党内法规和规范性文件目录,送中央办公厅法规工作机构备查。

第十四条 建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。

第十五条 省、自治区、直辖市党委应当依照本规定精神建立相应的备案制度,按照下备一级原则开展备案工作。

中央纪律检查委员会、中央各部门可以根据工作需要,依照本规定精神建立本系统备案制度。

第十六条 中央军事委员会及其总政治部依照本规定精神开展军队党内法规和规范性文件备案工作。

第十七条 本规定由中央办公厅负责解释。

第十八条 本规定自2012年7月1日起施行。





检察机关“初查制度”探究

于朝

初查制度,是检察机关制定的在自行侦查案件的立案前都必需进行初查,确认有犯罪事实后再立案的一种办案制度。初查,过去也称预查,是近十几年检察立案的必经程序。这里需要说明的是,司法实践中,为了确定管辖分工或举报材料的某些内容(如案发单位和嫌疑人是否存在等),需要到有关单位了解情况。但这类活动的目的不是为了确认犯罪嫌疑人是否实施了犯罪,因而本文所讨论的初查制度问题无关。

一、初查制度的提出和形成

检察机关是于80年代中期开始进行自侦案件的初查活动的。产生这一活动背景,主要是基于对刑事立案的误解和对客观环境变化的不适应。
首先,检察机关开始进行自侦案件的客观条件导致了检察机关对立案标准的误解。
70年代末,我国颁布的刑事诉讼法,要求对控告、举报和自首材料进行审查后,认为有犯罪事实需要追究刑事责任的应当立案。法律规定的立案标准是“主观标准”立案时检察机关通过对立案材料的审查,“主观”上认为有犯罪事实存在即应当立案。至于客观上是否发生了犯罪,是谁犯罪,应当通过侦查解决[注1]。我国检察机关在80年代初开始直接受理侦查经济罪案时,立案材料通常是由发案单位通过调查取得并提供的,且已能证明有犯罪事实存在,需要追究刑事责任。检察机关通过审查材料即行立案并直接进入预审。接受举报时已具备相当的犯罪证据,是这一时期经济罪案立案工作的一个突出特点。由于立案前已有足够的证据证明有犯罪事实存在,逐渐使检察机关对立法原义产生了误解认为只有客观上实际存在犯罪事实才能立案。但是,80年代中期以后,检察机关受理经济罪案的线索来源发生了重大变化:一是,在办案中发现犯罪事实或犯罪嫌疑人的情形增加,并一度居立案线索来源的首位,由于在办案中即可查明线索,确认犯罪,更加强化的对立案必需客观存在犯罪事实的观念;二是,线索不清的举报、匿名举报也开始增多,根据这类线索进行立案,显然是缺少了以往发案单位在移交线索前的查证过程。检察机关为了解决立案后的“撤案”问题,提出了“提高立案质量,把好立案关”的口号,一定要确认有犯罪事实存在才能立案。对举报、检举和自首的材料所反映的问题进行立案前的调查初查,待查明有犯罪事实后才能研究立案。
其次,检察机关管辖的自侦案件的特点导致了检察机关对刑事立案对象的误解。
刑事立案,是指将犯罪或者可能为犯罪的事件列为刑事诉讼内容的诉讼活动。立案的对象应当是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。检察机关管辖的自侦案件通常为职务犯罪或与职务有关的犯罪。犯罪与其犯罪主体履行职务有关,是检察机关管辖的自侦案件一大特点。这一特点导致检察机关对刑事立案对象的的误解,即认为检察机关立案的对象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如:在检察机关的《立案决定书》及有关侦查材料中常见的“对×××进行立案侦查”,便是这一误解的体现。因存在这一误解,往往即使举报材料已证实客观上发生了犯罪事实[注2],也不能通过立案侦破案件,却仍需要通过案前调查,确认犯罪嫌疑人后才能立案。这是初查活动产生的另一个原因。
初查制度的提出,最早见于1986年最高人民检察院《人民检察院直接受理侦查的刑事案件办案程序(试行)》。该文件第六条三项规定“经审查认为控告、检举的犯罪事实不清,需要补充材料才能确定立案或不立案的,可以通知控告、检举单位补充材料,人民检察院也可以派人直接调查,或者配合有关部门联合调查”。这是检察机关首次对有关初查问题作出规定,也是近十几年来对自侦案件进行初查的制度依据。但从这一规定的内容不难看出,传统的办案模式及立案观念对立案制度的影响。
1996年刑事诉讼法修改后,高检院起草了《人民检察院实施〈中华人民共和国刑事诉讼法〉规则(试行)》。该规则前几稿中尚规定在必要的时候可以进行初查,但最后定稿时即明确将初查规定为立案的一个环节,且具体规定了初查的程序。这标志的初查制度的正式确立。
初查制度被正式确立,还有一个重要的背景是:由于各种原因,检察机关在80年代中后期展开了立案竞赛。这一竞赛所产生的一个明显恶果是导致了自侦案件侦查工作质量的下降,如:不应当立案的立了案;本可以侦破的案件侦破不了;本可以办出大案的仅够立案标准即结案。这些问题出现表现在办案结果上就是立案数与起诉数之间具有较大的差额。这一现象在90年代逐渐引起了全国人民代表的注意,进而产生了强烈反映。检察机关的一些同志将人民代表的这些反映归结为立案质量不高所至,因而反复强调立案前要搞好初查,并最终将初查规定为立案制度之一。

二、初查制度的违法性

只要查一下刑事诉讼法有关立案的规定就不难发现,初查是没有法律依据的。
这里首先需要阐明的是,刑事诉讼法在立案规范中为何未规定初查制度。笔者认为:
第一,刑事诉讼法未规定初查制度,是与刑事诉讼法的任务有关。根据刑事诉讼法第二条规定,保证准确、及时地查明犯罪事实,是该法的任务之一。而初查的任务则是确认有无犯罪事实,即查明犯罪事实,这与刑事诉讼法规定的刑事侦查的任务是相同的。因此,如果刑事诉讼法规定了初查(且通过初查已可以查明犯罪事实),整个刑事诉讼法中有关侦查的规定也就失去了必要。根据刑事诉讼法的规定,立案是进行侦查的前提,只有立案以后,检察机关、公安机关才能实施“依照法律进行的进行“专门调查工作和有关的强制性措施”[注4]。根据这一立法思想,刑事诉讼法不可能规定也不会允许在立案前进行刑事诉讼活动初查。
第二,刑事诉讼法未规定初查制度,是与刑事侦查的工作规律有关。刑事侦查的基本活动过程是:立案→侦破→预审→侦查终结。实际工作中,除侦查机关直接发现的犯罪案件以外,其它任何犯罪案件(含作案人在发案前自首的)都需要经过上述侦查过程。这里有一个如何认识法律规定的事实(证据)标准问题。我国刑事诉讼法对此作了科学的规定。①只要“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”[注5],即应当立案侦破;②对“经过侦查,对有证据证明有犯罪事实的案件,应当进行预审”[注6];③侦查终结时“应当做到犯罪事实清楚,证据确凿、充分”[注7]。刑事诉讼法的上述规定概括起来就是,立案时,侦查机关对案件事实的确认允许是主观的,即实际是否发生了犯罪不影响立案与侦破,笔者称其谓“主观标准”;预审时,必需要有证据证明有犯罪事实,此时也只是要求有一定的证据证明发生了犯罪,但还需要通过预审“对收集、调取的证据材料予以核实”[注8],笔者称其谓“准客观标准”;侦查终结时,则必须做到犯罪事实清楚,证据确凿、充分,笔者称其谓“客观标准”。达到“客观标准”是整个侦查活动的结果。但制定初查制度的目的,则是在立案时即达到“客观标准”,这显然是违反侦查工作规律的。因此,刑事诉讼法不可能规定初查制度。
从上述论述可以明确,从依法治国和科学诉讼的角度看,刑事诉讼法不能也不会制定初查制度。而高检院制定的初查制度,其违法性就在于允许进行诉前调查,即非法进行侦查活动。
检察机关的有些同志认为,刑事诉讼法的立法者在制定立案法规时,未考虑到检察机关自侦案件具有作案隐蔽性和举报不确定性的特点。未规定初查制度是立法上的疏漏。这一认识的偏差之处在于,持这一观点的同志没有实际研究一下刑事案件的侦查规律。事实上,从刑法规定的犯罪类型看,大部分刑事案件都会出现隐蔽作案和举报不确定(甚至错报)的情形。
也有的同志认为,初查是有法律依据的。这些同志引用刑事诉讼法第86条“对于报案、控告、举报和自首的材料,应当按照管辖范围,迅速进行审查,认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候,应当立案”中的“审查”一词作为初查的法律依据。强调汉语中的“审查”一词包括“调查”的意思,进而说明刑事诉讼法是允许进行初查的。笔者认为,这一解释有些牵强附会。首先,从语法上讲,86条规定的“审查”对象是“材料”,而不是“事实和证据”。其次,刑事诉讼法并未规定审查所可以采取的“调查”手段。
上述看法和观念的存在,也是建立初查制度的一种理论依据。如果不加以纠正,即是高检院将来取消了初查制度,也势必会影响刑事诉讼法的贯彻执行。

三、初查制度的危害性

无论是从法理还是从仅十几年的诉讼实践看,初查制度的实施对正确地实施刑事诉讼法已产生了实际的危害后果。
第一,采用初查制度必导致违法诉讼,使检察机关的“严格执法”成为一句空话。这主要表现在两个方面:首先,初查会导致侦查手段的滥用。侦查人员进行“初查”时,不采用侦查手段是无法获取证据的。为了获取证据,侦查人员必需采用相应的侦查手段(如询问证人、检查帐目、讯问犯罪嫌疑人等)进行调查,这必然导致侦查手段的非法使用;其次,许多通过初查取得的证据,在立案后已无法获取,检察机关在起诉时只能使用这些通过非诉讼程序获取的证据,导致使用不合法的证据进行诉讼。
第二,采用初查制度会影响侦查工作的正常进行。司法实践中,由于初查缺乏法定的调查手段,对侦查工作直接产生了不理影响。一是,在调查中遇有反侦查活动时,往往束手无策,致使案件因查不透而出现“夹生”,待立案后已无法纠正,这是一些案件查不明,诉不出的原因之一。二是,目前的初查制度中为防止对检察机关带来不利影响,规定了一些不得采用“调查”手段,但许多案件必须采取相应的侦查措施才能查明犯罪事实,遇有这类情形时,往往会出现查不透的情况,而犯罪事实查不透又不能“立案”,致使一些犯罪案件被迫放弃侦查,造成犯罪分子逃脱刑事责任的追究。
第三,初查会导致侦查工作失去相应的监督。按照刑事诉讼法规定的侦查程序,通过立案侦破阶段,可能出现两种结果,一是通过侦查,查明有证据证明有犯罪事实,应当进入预审;二是通过侦查查明没有犯罪事实,或因客观条件的限制无法收集有罪证据,不能进行预审,而应当取消案件。检察机关经过十几年的探索,制定了一整套取消案件的监督程序。但由于初查是将侦破工作置于了立案之前,因此,对应当通过作取消案件的处理的情形,即通过不立案解决,致使取消案件的诉讼过程失去了程序上的监督。不立案成为办案人员或个别领导干部处理“不好查”案件的法宝,是导致有案不立,甚至利用案件进行非法交易的重要因素。
总之,初查制度的建立和实施,已经对检察机关的执法形象和实际执法水平造成了危害。在中央一再强调依法治国的今天,已到了非取消不可的程度。

四、取消初查制度需要解决的几个问题

初查制度在检察机关已经实际实施了十几年,现在取消这一制度阻力是可想而知的。笔者认为在取消这一制度时,需要解决好以下几个问题:
一是,转变刑事立案观念。多年来,由于对立案标准理解上的偏差,导致了检察人员在立案观念上的一些错误认识,这是产生初查制度的主观原因。因此,取消初查制度的首要问题是转变检察人员的刑事立案观念。首先,应当正确理解刑事诉讼法规定的立案标准是“主观标准”,而不是客观标准,通过这一观念的转变,使的初查制度成为“没有必要”。其次,应当树立先立后查,依法办案的观念,即将立案作为刑事调查的必要前提。司法实践中,检察机关也不是对所有的举报线索均进行初查,在实际工作中,也是认为可能存在犯罪需要追究刑事责任的,才进行初查。实际上绝大部分案件的进行初查时,已达到了法定的立案标准。第三,应当树立因事立案的观念。无须待确认犯罪嫌疑人后才能立案。
二是,转变侦查观念,改进侦查制度。在讨论初查的必要性时,检察机关的大部分领导同志都担心放开立案,会导致对当事人的非法侵害。建立“初查”制度的原意就是为了提高预审的准确性,防止因随意采用传唤措施而给当事人、社会和检察机关带来不利的影响。但现实是,由于“初查”制度的建立没有法律依据,因而对采取何种手段进行初查的问题有关部门不能依法作出具体的规定,所以“初查”制度的建立不仅没有达到预想的结果,反而带来了许多新的问题,例如,初查中证人作伪证时不能依法处置;犯罪嫌疑人不供时无法采取强制措施;有关单位拒绝查帐时无法强制进行查帐;初查中所获取的证据无法在法庭上运用;甚至个别案件在出现已经查明应当追究刑事责任的事件而立案的情形时,上级检察机关无法监督等等。实际上,初查本身就是一种非法诉讼行为。检察机关采用这一非法诉讼方法来制止办案中的其他违法行为,是一种消极的方法。积极的方法应当是根据刑事诉讼法的规定,建立健全侦查制度,用合法的办案制度来约束违法的办案行为。在这方面,高检院及各级检察机关目前亟需制定的侦查制度主要是案件侦破制度。笔者认为案件侦破制度至少应当包括:①秘密侦破制度。除犯罪嫌疑人自首的情形外,侦破工作应当秘密进行。②侦破工作程序。案件侦破过程中可以采用的侦查措施。其中,在案件侦破之前,不得讯问犯罪嫌疑人。③破案标准。即进入预审阶段所必须的证据标准。
三是,提高侦查人员执法水平。取消初查制度后,可能带来的一个后果就是撤案数的增加。如何正确的认识这一现象呢?首先,应当正确认识立案与撤案的关系。撤案不是对立案本身的否定,而是对立案对象的否定。立案是根据举报等材料,将检察机关认为可能存在犯罪的事件纳入刑事诉讼程序。经过侦查,确认该事件中不存在犯罪时,应当撤案。撤案是保护无罪的人不受刑事追究主要法律手段和措施。因此,在立案时如立案材料已说明可能存在犯罪,而撤案时,有关证据证明不存在犯罪,撤案是一种正常的诉讼现象。其次,应当搞清撤案的原因。刑事侦查中的撤案原因主要有:①立案时未能正确地审查材料,错误的认为有犯罪事实需要追究刑事责任。②受侦查水平所限,无法查明犯罪事实。③客观上不具备侦破条件,导致案件无法查清。④经侦查发现立案材料不实,不存在犯罪事实。目前检察机关由于存在着初查,因而自侦案件的撤案主要原因是前两种情形。因此,在取消初查制度后,上述第④种撤案情形可能会增加,但随着侦查人员执法水平的提高,其他类型的撤案情形会大幅度减少。所以,取消初查制度从总体上讲不会导致检察机关撤案的数量的增加。
四是,改变对案件的统计及报告、宣传的方法。第一,在案件统计方面,将立案数改为案件受理数。检察机关接受举报等不一定立案,而立案说明是检察机关实际接受案件的情况,反映出该机关的工作量和在打击犯罪方面的主动性。第二,增加破案统计指标,并作为检察机关向人大报告和对外宣传自侦案件数量的主要指标。第三,对撤案原因进行具体化的统计,通过统计分析,不断改进侦查工作,以保证立案工作的严肃性。
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注1:参见于朝《论经济罪案的立案标准》,〈政法论丛〉1996年第6期
注2:参见于朝《未明确作案人贪污案件的立案与侦破》1990年山东省反贪污贿赂工作会议文件。
注3:参见《刑事诉讼法》第82条规定的侦查含义。
注4:参见《刑事诉讼法》第86条规定的立案标准。
注5:参见《刑事诉讼法》第90条规定的预审标准。
注6:参见《刑事诉讼法》第129条规定的侦查终结标准。