【摘要】 自认是指当事人的承认，可免除对方当事人的举证责任。自认作为民事诉讼制度并不完善，特别是没有对限制自认和诉讼外自认等作出规定。当事人在调解中所作出的让步不应视为自认，否则不利于正确发挥调解制度的作用，不利于保护当事人的合法权益。完善自认制度，有利于化解人民内部矛盾，解决民事纠纷，构建和谐社会。
【关键词】民事诉讼 自认 证据
自认是一项古老的法则，中西皆有。早在我国西周，就存在“供辞”。在古罗马，诉讼一方可要求对方“诬告宣誓”，以表明非寻衅好讼。如果原告不肯宣誓，其诉权自行作废；如被告拒绝宣誓，就等于自认。自认是民事当事人的承认。在2002年最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》颁布后，我国的民事诉讼自认制度基本形成。但不完善，司法实践中难以把握。
一、诉讼上的自认规则
（一）诉讼上自认的定义
《民事诉讼法》对此未作规定，只是在第71条笼统规定：“人民法院对当事人的陈述，应当结合本案的其他证据，审查确定能否作为认定事实的根据。”诉讼上自认是指当事人的承认，即在民事诉讼过程中，当事人一方对另一方关于不利于自己的陈述，在答辩中不予辩驳，而加以承认，肯定其真实性。它是当事人陈述的一种特殊形式，与确认性陈述和据理反驳（居于利已的陈述）形成鲜明对照。自认的事实具有免除证明、免除对方举证责任的效力。自认对当事人与人民法院都有拘束力，民事诉讼法把当事人陈述与承认都视为证据。
《关于民事诉讼证据的若干规定》第8条第一款规定：“诉讼过程中，一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实明确表示承认的，另一方当事人无需举证。但涉及身份关系的案件除外。”根据该规定，诉讼上自认必须具备四个条件：1、须发生在诉讼过程中，在法官或法庭面前作出。2、须来源于当事人对案件事
实的陈述。3、须与对方当事人的事实陈述一致，包括“后行自认”与“先行自认”。4、自认的表示应当是明确的，须为声明或者表示。
（二）诉讼上自认的特征
自认是诉讼当事人依其自由意志，向法院承认不利于已的事实。产生的效果乃是讼争事实的证明。具两个特征。
1、不可分割性。当事人的陈述是否为自认应当从整体上加以考究，不能断章取义。一部分自认不得扩及全部。如债务纠纷案件中原告向法院称“被告借款5000元，已还3000元。”法院从而认定被告尚欠原告2000元。
2、不可撤销性。是指自认行为一经作出，即产生拘束力，不得随意撤销。自认是一种不利于自己的承认行为，给予对方当事人免除举证责任的机会，在一般诉讼中，须与事实的真相相符，由法律推定为真实。如原告诉称被告欠钱未还，被告如实承认，法院则可认定案件事实，原告对此不再负举证责任。
（三）诉讼上自认的效力
具有免除证明、直接免除对方当事人举证责任的效力。但不是绝对的。自认在一般民事诉讼中有效，但特别的案件或者特别诉讼程序中，则受到限制。
1、一般诉讼程序中自认的效力。诉讼上自认具有不可撤销性，对当事人和法院（包括一审、二审、再审）发生拘束力，自认的结果使双方当事人的主张趋于一致，法院应以该一致的主张作为裁判的依据，无需另行调查证据。如在买卖合同案件中，原告主张被告应按签订的合同履行给付货款的义务，被告对双方签订的合同没有异议，但认为原告提供的货物存在缺陷，不予付款。双方当事人对所签订的合同没有异议，法院对合同的真实性应予确认。
2、诉讼上自认效力的限制。为了维护社会公共利益，在若干性质特别的案件或者特别诉讼程序中，如涉及身份关系、公共利益、国家利益的案件，诉讼上自认的效力则受到法律的限制。
3、诉讼上自认的撤回。法院的判决须受到当事人自认事实的约束。对当事人而言，依诚实信用原则，作出的自认不得随意撤回，确因强制、胁迫或重大误解所致，当事人应当要有充分证据加以证明。《关于民事诉讼证据的若干规定》第8条第四款规定：“当事人在法庭辩论终结前撤回承认并经对方当事人同意，或者有充分证据证明其承认行为是在受胁迫或者重大误解情况下作了且与事实不符的，不能免除对方当事人的举证责任。”
（四）诉讼上自认的类型
诉讼上自认依据不同的标准可分为不同的类型。1、依是否系当事人亲为自认为标准，可分为当事人的自认和代理人的自认，代理人的承认视为当事人的承认。《关于民事诉讼证据的若干规定》第8条第三款规定：“当事人委托代理人参加诉讼的，代理人的承认视为当事人的承认。但未经特别授权的代理人对事实的承认直接导致承认对方诉讼请求的除外；当事人在场但对其代理人的承认不作否认表示的，视为当事人的承认。”当事人不在场时，有特别授权的代理人的承认同样有效（离婚案件除外）。2、依是否以当事人的意思表示是否明确为标准，可分为明示自认和默示自认（即拟制自认）。明示自认是指对方当事人用语言文字明确作出的承认。默示自认是指对一方当事人主张的不利于自己的事实，另一方当事人未表示承认，也没有否认。3、依自诉的时间和场合为标准，可分为诉讼上的自认和诉讼外的自认。4、依是否对自认加以限制为标准，可分为完全自认和限制自认。
二、诉讼上限制自认
（一）诉讼上限制自认的定义和类型
诉讼上的限制自认是指在民事诉讼过程中，对方当事人陈述不利于该当事人的事实，该当事人在含有独立的攻击或防御的陈述（答辩）事实中，其中部分事实与对方当事人陈述的部分事实或全部事实相同。如在一般民间借贷纠纷的案件中，被告自认原告的主张，承认借款事实，但辩称已经还清，并附《收据》。
在审判实践中，诉讼上的限制自认不外有以下3种类型：1、甲诉称乙侵占其1台影碟机，乙辩称该影碟机是其向甲购买的，其已付款；2、甲诉称乙向其借款4万元，乙辩称其曾向甲借款4万元，但早已清偿；3、甲诉称乙向其借款1万元，乙辩称其有向甲借款1万元，但甲尚欠其货款3万元。上述3种类型均为该当事人在承认对方当事人诉称的部分事实或全部事实的基础上，又辩解有另一事实，意图攻击或防御对方当事人诉称的事实可能造成对自己不利的后果。
（二）牵连性的否认与可分性的自认的性质和效力
牵连性的否认是指在民事诉讼过程中，对方当事人陈述不利于该当事人的事实，该当事人基于另一事实进行独立的攻击或防御，其间又不可避免地牵连出对方当事人陈述的部分事实或全部事实，如上述的第1、2种类型。可分性的自认是指在民事诉讼过程中，对方当事人陈述不利于该当事人的事实，该当事人在承认部分事实或全部事实的基础上，又以另一事实进行独立的攻击或防御，但另一事实与对方当事人陈述的部分事实或全部事实没有关联性，即该当事人陈述另一事实并不必然地牵连出对方当事人陈述的部分事实或全部事实，如上述的第3种类型。
不可分割性是自认的一个特征，对于当事人的陈述，应当从整体上加以观察，不能断章取义，而为其不利的断定。如比利时民法第1365条规定：“自认不得予以分割而为不利之认定”。
判断诉讼上限制自认（分为牵连性的否认和可分性的自认）的性质，关键在于如何认定限制自认所涉及的两项事实是作为一个整体，还是作为两个整体来考查。其衡量的标准是限制自认所涉及的两项事实是否存在“不可避免地牵连”，即当事人为了独立的攻击或防御，陈述（答辩）对自己有利的事实，其间必然会牵扯到对方当事人陈述的对自己不利的部分事实或全部事实。
三、诉讼上的拟制自认
对于一方当事人主张的不利于己的事实，另一方当事人在诉讼中既未表示承认，也没有表示否认。那么，能否将当事人未提出争执看作是承认对方所主张的于已不利的事实？能否免除主张该事实的当事人的举证责任？有的国家或地区的民事诉讼法就此作了明文规定。大陆法系的德、日民诉法将上述情形看作是拟制的自认，规定当事人应就事实状况为完全而真实的陈述，对于没有明显争执的事实，视为已经自认的事实。”英美法系国家也承认默示的自认。
我国《关于民事诉讼证据的若干规定》首次肯定了默示自认。该司法解释第8条第二款规定：“对一方当事人陈述的事实，另一方当事人既未表示承认也未否认，经审判人员充分说明并询问后，其仍不明确表示肯定或者否定的，视为对该项事实的承认。”此前，我国民事诉讼法和最高法院的司法解释也只承认明示的自认。
在审判实践中，遇到当事人在诉讼中保持沉默，或者回答不知道或不记得了，经法官阐明后，仍不予回答，保持沉默，或者仍回答不知道或不记得。对此，有的认为，法官可直接认定当事人自认，从而免除对方当事人对该事实的举证责任。另种观点认为：法官应在法庭辩论终结前再斟酌具体情形断定之。笔者赞成第二种意见。当事人在诉讼中保持沉默有时是基于自身素养及法律知识的欠缺，无法对诉讼中复杂的事实作出正确的判断，难以区分对方主张的哪些事实将会给自己产生严重的不利后果，难以作出回答。从日常生活经验来看，当事人不知道或不记得是可能的，不能一概推定其有默示的自认。但如果依案件具体情况斟酌可断定其应知道或可得而知道；或者是对于其所经历过的事，时间没有多久，应当为其所记忆或可能记忆，则可推定其是假装不知道或不记得。这种情况则可视为自认。拟制自认产生明示自认的效力。
四、诉讼外自认
（一）诉讼外自认的定义及类型
自认也完全可能发生在诉讼过程之外。诉讼外自认是指当事人在诉讼外所作的自认，可以口头形式或书面形式体现。当事人在诉讼外所作的自认，不论以谈话或是通信方式作出，均应视为传闻证据。在审判实践中，通常可予以接纳。例如在离婚案件中原告主张被告有赌博恶习，要求离婚，并提供被告在公安机关所作的讯问笔录为证，在该讯问笔录中被告自认参与赌博，法院对该证据应当予以采纳，可认定被告确有参与赌博。
（二）诉讼外自认与诉讼上自认的效力区别
二者都是承认对己不利的事实，但有差异，表现在：1、诉讼上的自认直接产生免除对方当事人的举证责任，其自认的事实具有拘束法院的效力（涉及第三人的利益、公共利益和身份关系除外）；诉讼外的自认只能作为证据使用，并不产生免除当事人举证责任的效力，其证据有无证明力和证明力大小，需由法官依据法律规定并结合具体案情进行判断。2、诉讼上的自认不可撤销（除非有反证予以证明），而诉讼外的自认并无此种属性。各国诉讼理论和实践都不承认诉讼外作出的自认具有免除举证责任的效力。当然对方当事人可以把这种自认作为证据来使用，通过举证证明诉讼外自认来证明其所主张的事实。
（三）自认不适用于调解中当事人的承认或者让步
当事人在调解或和解中所作的让步不应视为自认。让步与自认是不同的概念。无论是起诉前的调解，还是起诉后的和解，均通过互相让步达到平息争端的目的。在调解或和解中，为化解矛盾、解决纠纷的让步，不足以构成自认。和解时所作的让步表示，不是诉讼标的之一部的舍弃或认诺。不仅和解时所作的让步，不足以构成诉讼上的自认，就是调解中的让步，亦不能作为诉讼外自认的证据。如1969年修正公布的台湾地区民事诉讼法第422条规定，“调解程序中，调解推事所为之劝导及当事人所为之陈述或让步，于调解不成立起诉者，不得采为裁判的基础。” 对于为平息争端而为的假定或附条件的让步，不得采纳为自认，已经成为一条公认的原则。这在司法实践中必须随时予以关注，只有如此，才能正确发挥调解的作用。
总之，在深化司法改革的今天，能否真正建立自认制度是诉讼体制是否转换的试金石。因此，对其进行理论上探讨和立法上完善实有必要，可为审判实践提供理论根据。相信自认制度会更加完善。
[参考文献]
［1]陈一云主编：《证据学》［M］.中国人民大学出版社1991年版。
［2]李国光主编：《最高人民法院的理解与适用》［M］.中国法制出版社2002年版。
［3]梁慧星主编：《民事证据研究》［M］.法律出版社1999年版。
［4]李浩著：《民事举证责任研究》［M］.中国政法大学出版社1993年版。
［5]王志杰：《试论我国民事诉讼中的自认》，中顾法律网.
［EB/OL］. http://www. 9ask.cn wenku.baidu.com/view/2011-07-14/2012-06-24.
作者简介：洪碧华，男，中共漳州市委党校副主任、法学副教授，2012-06-20
关于全国整治药品回扣违法行为工作情况和意见的报告
国家工商行政管理局 卫生部 等
关于全国整治药品回扣违法行为工作情况和意见的报告
国家工商行政管理局 卫生部 等
国务院：
根据国务院的部署，由国家工商行政管理局会同卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局、国务院纠风办和最高人民检察院共同组织的全国整治药品回扣等违法行为工作，从准备、部署，到在全国深入展开，已经过近两年的时间。这项工作，在国务院的直接领导和国家工商行政管
理局等六部门的具体组织安排下，各地区、各有关部门按照《国务院办公厅关于继续整顿和规范药品生产经营秩序加强药品管理工作的通知》（国办发〔1996〕14号）的要求和全国整治药品回扣违法行为工作两次电视电话会议的精神，认真贯彻执行《反不正当竞争法》等有关法律、
法规，积极开展药品回扣等违法行为的专项整治工作，狠刹药品回扣歪风，规范药品市场秩序，回扣的势头得到明显遏制，行业风气有了一定的好转，整治工作已取得了明显的成效。现将两年来全国药品回扣专项整治工作取得的成效、整治工作开展的情况、存在的主要问题以及今后工作的
建议报告如下：
一、全国整治药品回扣违法行为工作取得了明显的成效
（一）大量的药品回扣等违法问题被揭露和查处
这次药品回扣专项整治工作是以整治药品购销中的回扣等商业贿赂行为为主要任务，结合查处制售假冒伪劣药品行为和无证照经营药品行为两个重点一并进行的。专项整治，已揭露出大量的药品回扣等商业贿赂问题，依法查处了一大批药品回扣等商业贿赂案件和制售假冒伪劣药品及无
证照经营药品案件。
专项整治中，全国应参加自查自纠的药品生产销售企业和医疗机构共计120377个，截止1997年10月底，实际进行自查的药品生产销售企业和医疗机构达117714个，平均自查率达98％。自查出从1993年12月1日以来给予、收受的药品回扣金额17．4亿元，
通过自查自纠上交回扣金额达3．58亿元。在重点检查和抽查中，全国共检查、抽查药品生产销售企业和医疗机构48798个，占药品生产销售企业和医疗机构总数的40．5％，重点检查出给予、收受的药品回扣金额4．17亿元。
据不完全统计，在专项整治期间，全国共收到举报、投诉6103件，根据对群众举报、投诉的排查和重点检查、抽查，共立案调查药品回扣案件4230件，现已结案3363件，涉及违法金额6．64亿元。其中，工商行政管理机关查结药品回扣案件2214件，涉及违法金额4
．86亿元，罚没金额5118．7万元，移送司法机关处理案件99件、136人；纪检监察部门查处药品回扣违法违纪案件754件，涉及违法金额1．6亿元，涉及人员1313人，移送司法机关处理的案件72件，移送司法机关处理人员92人，给予政纪处分177人，给予党纪
处分210人，其中县处级以上干部14人；检察机关侦查终结药品购销活动中行贿受贿犯罪案件395件，涉及违法金额1731万元，已追究刑事责任372人，其中县处级以上干部21人。在已查结的药品回扣案件中，有大要案件989件（即个人给予、收受回扣1万元以上案件5
38件，单位给予、收受回扣10万元以上的案件451件），其中，工商行政管理机关查处药品回扣大要案件633件，司法机关处理药品回扣大要案件356件。
从专项整治开始至1997年10月底，全国工商行政管理机关和卫生行政部门共查处制售假冒伪劣药品案件50030件，查处无证照或证照不全非法经营药品案件17156件，没收假冒伪劣药品标值1．45亿元，取缔无证照经营药品非法经营户14625户，停业整顿250
9户，卫生行政部门吊销许可证301户，工商行政管理机关吊销营业执照552户。
（二）建立了一批规章制度，对药品回扣起到了重要的预防作用
目前，绝大多数医药生产销售企业和医疗机构都针对在自查自纠和重点检查、抽查中发现的问题，修改或制定了内部管理制度，加强了内部的制约、监督和管理。如医院普遍设立了药事委员会，加强了药品购销的审核监督，有的医院明确规定药品折扣只以票面为准，不准搞票外折扣。
许多经营单位还规定停止以提成方式奖励经销人员。这对于防止回扣尤其是防止个人给予、收受回扣具有一定作用。与此同时，各地医药和卫生主管部门还针对本地区带有普遍性的问题，制定了规范办法。如河南省卫生部门连续制定了几个管理办法，明确要求，立即停止承包药剂科、药房
的做法，严把进药关，坚决取缔院内外介绍病人提成、各种形式的处方提成和仪器检查提成，处方回扣得到有效遏制。山东省医药和卫生主管部门分别规定折扣率不得超过5％，医务人员不得参与药品促销。北京市医药管理局规定，在销售药品时，折扣必须在票面反映，不许返还支票和现
金，更不允许红票冲帐，企业的上级主管部门每年要对企业进行审计、财务和物价检查，检查结果将列为合格证年检内容之一。福建、上海、陕西、黑龙江、江西、甘肃等省医药管理部门制订了禁止药品批发企业承包给个体工商户等制止药品回扣、规范药品经营的整改措施，广东、上海、
甘肃医药管理部门还探索了联购分销、实施连锁经营的经营方式。还有的地方纠正了与《反不正当竞争法》和国务院文件相抵触的规定。福建、海南等省政府还直接制定了整改措施下发执行，对专项检查中反映出来的药品购销各个环节的主要问题作出了全面系统规定，既统一了认识，也改
变了整改措施分散、不衔接的状况。各地区、各有关部门和各有关单位的这些整改措施，特别是政府以及行业主管部门的整改办法，在一定程度上规范了药品购销行为，对药品回扣等违法行为起到了重要的预防和遏制作用。
（三）药品回扣等违法行为的专项整治收到了良好的社会效果
药品回扣专项整治工作不仅引起了医药生产销售企业和医疗机构的震动，而且在社会上产生了强烈的反响，广大人民群众对这项工作密切关注。经过两年的努力，专项整治已经显示出良好的社会效果。主要体现在以下几个方面：
1、提高了广大干部职工对药品回扣危害性的认识，增强了守法经营的自觉性。经过专项整治，大多数医药生产销售企业和医疗机构的广大干部职工基本明确了回扣与折扣、违法与合法的界限，认识到了给予、收受回扣行为的严重危害性和严重法律后果，初步形成了明辩是非的观念，
医药企业及医疗机构的行业自律加强了。同时，也使《反不正当竞争法》的宣传贯彻更深入一步。
2、药品回扣的势头得到明显遏制，促进了医药市场秩序的好转。通过近两年对药品回扣违法行为的检查和打击，公开给予、收受回扣以及个人给予、收受回扣的现象明显减少，特别是进入1997年下半年以来，举报、投诉药品回扣违法行为的已经很少。专项整治还给制售假冒伪劣
药品和无证照经营药品这两种表现突出的违法行为以沉重的打击，对制止药品市场的不正当竞争，提高药品质量，维护药品市场秩序，发挥了重要作用。
3、促进了企业转变观念，守法经营的企业提高了经济效益。专项整治不仅保护了守法经营的医药企业，使之减少或者免受了因不法单位或个人大肆利用回扣手段推销药品所造成的恶性冲击，同时也使相当一部分医药企业认识到以回扣手段促销药品，扩大市场占有率，并非长久之计，
要靠控掘内部潜力，改革现有的经营方式，降低成本，提高质量，提高竞争力，向管理要效益。事实证明，整治回扣使一些管理规范的医药企业，特别是守法经营的国有企业效益明显提高，主渠道的作用得以较好发挥。
4、遏制了国有资产的流失，保护了国有资产。回扣是严重“侵占国有资产”或“化公为私”的行为。这次专项检查中，自查出回扣金额17亿多元，上交回扣3．58亿元。这足以说明回扣导致国有资产流失的严重性。进行专项整治，遏制了回扣，同时也防止了国有资产的流失，对
国有财产起到了重要的保护作用。
5、维护了消费者的合法权益，得到了广大人民群众的好评。专项整治使药品销售价格迅猛上涨的势头有所减弱，有些药品的价格还有所下降，一定程度上减轻了患者的负担。药品回扣一直是广大人民群众关心的热点问题，人民群众对药品回扣专项整治工作给予了热情的欢迎和支持，
感谢政府为群众办好事，办实事。专项整治对密切党群关系产生了积极的影响。
6、推动了廉政建设和行风建设的深入开展，挽救了一批干部和职工。药品回扣专项整治是党风廉政建设和反腐败的一项重要工作。这次专项整治，给了一批干部职工自我反醒和纠正错误的机会，使他们在违法犯罪的道路上及时悬崖勒马。尤其是查办了一批案件，起到了很大的震慑作
用，教育了大多数人，挽救了一部分人。广大干部职工对有关法律法规有了新的认识和理解，完善了相应的一些监督制度，从而促进了廉政建设，规范了行业经营作风，使行风面貌有了一定程度的好转，从一个方面维护了党和政府的形象。
总的来看，通过各地区、各部门两年来的共同努力和扎实工作，已基本摸清了在药品购销活动中给予、收受药品回扣的情况，普遍提高了对回扣违法性和社会危害性的认识，初步形成了守法经营的良好社会风气，群众的举报、投诉明显下降，一批药品回扣案件得到严肃查处，回扣的势
头得到明显遏制，防范措施逐步建立，行业风气有所好转。专项整治已经取得了明显的成绩，起到了刹风治标的作用，整治的目标已经基本达到。同时，也为深化医药医疗体制的改革创造了条件。
二、各地区各部门积极采取措施确保专项整治工作落到实处
药品回扣专项整治工作是在国务院的直接领导下进行的，国务院领导亲自对这项工作进行动员部署，明确提出了这次专项整治的重点和目标，并多次听取整治情况汇报，要求切实采取措施将这项工作抓紧抓实，抓出成效。国务院领导的重视和支持是药品回扣专项整治工作得以顺利开展
并取得明显成效的前提和保障。
从1996年5月31日召开电视电话会议，由彭■云同志向全国动员部署整治药品回扣违法行为工作以来，各地区、各有关部门积极部署开展专项整治工作，并针对进展情况和存在的问题，采取了一系列措施，推动这项工作不断深入进行，确保专项整治能够真正抓实，抓出效果。
（一）加强组织领导和安排部署，保证专项整治工作顺利进行
国办发〔1996〕14号文件下发后，国家工商行政管理局、卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局和国务院纠风办对整治药品回扣违法行为工作十分重视，很快组成了全国药品回扣专项检查联席会议（1996年9月最高人民检察院也参加了联席会议），并研究制定了工作
方案，对专项检查的组织方式、检查范围和重点、实施步骤等作出了具体安排。专项整治工作在全国部署以后，各级人民政府认真贯彻5月31日电视电话会议精神，积极采取行动，结合本地实际，制定了切实可行的具体工作方案。各地区还相继成立了专项检查领导协调小组，加强了对这
项工作的组织领导。领导协调小组除了部分省由工商行政管理局局长任组长外，有17个省由副省长或政府秘书长任组长。还有一部分省邀请了审计、物价、财政、税务等部门参加专项整治，充实了工作力量，加大了整治力度。各地专项整治领导小组都设置了办公室，组织专门力量进行专
项检查。福建省药品回扣专项整治领导小组办公室还专门抽掉人员集中办公，并被省纠风办授予“纠风专项治理先进单位”。福建、内蒙古、海南、成都等省、市还为专项工作拨了专款，为专项整治工作提供保障。各级人民政府都按国务院领导的指示，有一位负责同志挂帅，不仅亲自动员
部署，主持研究解决专项整治工作中的问题，而且一级抓一级，层层抓落实。
1996年12月6日，针对一些地方和单位对整治工作认识不足，工作开展不平衡，甚至存在地方和部门保护等问题，国家工商行政管理局等六部门又联合召开了第二次电视电话会议，国务委员彭■云到会作了重要指示，总结了前一阶段的工作情况和问题，要求加强领导，提高认识
，继续抓紧抓好专项整治工作，确保整治工作取得更大的成效。这次会议对专项整治工作起了极大的促进作用。为进一步贯彻第二次电视电话会议精神，安排好1997年的整治工作，1997年3月，国家工商行政管理局等六部门又适时下发了《1997年整治药品回扣违法行为工作的
安排意见》，明确提出1997年在继续做好自查自纠和重点检查的基础上，要重点抓大要案件的查处和深化整改、建章立制工作，要求坚决遏制回扣歪风，防止回扣反弹，圆满完成整治任务。
联席会议六部门于1996年9月至10月和1997年11月，先后两次组成检查组，对全国的专项整治工作进行检查督促。联席会议办公室还采取抓两头的办法推动整治工作的开展。一是总结工作开展较好的省的经验，加以推广；二是对案件偏少、情况不明的地区进行重点调查，
督促工作。1997年7月，联席会议六部门又组成4个工作组，分别对海南、贵州、内蒙古等8个省（自治区、直辖市）进行重点调查，督促工作，收到了较好的效果。联席会议办公室为及时交流情况，指导工作，还专门编辑了《药品回扣专项检查工作简报》，大多数地方的专项整治办
公室也都编辑了简报，反映和交流整治情况。
（二）广泛宣传发动，争取群众参与整治工作
各级专项检查领导协调小组都注重开展形式多样的宣传活动，包括设立投诉电话和举报箱；利用新闻媒体向社会进行宣传并进行监督；依靠医疗单位、生产销售企业的党组织做好动员工作，层层发动；深入到医院、药品生产销售企业，宣传法律、政策等，争取群众积极参与专项整治。
山东省发布了“关于严厉查处药品回扣违法行为的通告”，全省共散发通告等宣传品8万余份。河北省共设立举报箱935个，公布举报电话720部，收到群众举报600多件（次）。河南省派出150多个工作组，深入到企业和医院，举办学习班60多期，培训了1．2万多人。全国
专项检查联席会议先后两次公布了各有关部门及联席会议办公室的举报电话，先后共收到举报、投诉近400件，分别转交有关地方和部门调查处理。1997年8月19日，联席会议六部门联合召开了“全国查处药品回扣违法案件新闻发布会”，曝光了19件典型案例，各地也先后曝光
了一批案件。通过多形式、多层次的宣传发动，提高了医药医疗行业广大干部职工对药品回扣危害性的认识，增强了法律意识，形成了政府领导、工商行政管理机关牵头、部门协作、群众和其他社会力量参与的综合整治药品回扣违法行为的局面。
（三）注意把握政策界限，实事求是地处理好检查出的回扣问题
药品购销中的回扣等商业贿赂问题成因复杂，由来已久，实践中给予、收受回扣的情况，尤其是单位收受回扣的使用情况极为复杂，问题积累很多，对检查出的回扣一律按《反不正当竞争法》的规定予以没收并处罚款，不仅使专项检查难以推动，而且还会影响医疗工作的正常开展。针
对这种情况，国务院领导明确指示，既要严格依法行政，又要注意区分政策界限，并在第二次电视电话会议上明确了有关政策界限。各地区、各部门在专项检查中认真贯彻国务院领导的指示精神，注意把握好政策界限，重点打击回扣进入个人腰包和进入小金库，利用回扣手段推销假冒伪劣
药品和无证照经营药品，以及顶风作案等行为；对于单位自查自纠出的回扣，已用于医疗卫生事业发展的回扣和1996年5月31日以前给予、收受的回扣，从轻处理，有的还免予处理。许多地方还专门制定了专项检查中处理药品回扣问题的若干政策意见，细化了有关政策界限。由于政
策明确，在工作中注意准确把握，并认真做好思想工作，打消了许多单位和个人的顾虑，揭露出大量的回扣问题，如天津市通过宣传整治工作的政策，使6家单位药剂科人员主动清退上交了私自收受的回扣50多万元，收到了较好的效果。同时，把握好政策界限，也使查办案件工作得以顺
利开展，有力推动了专项整治工作有条不紊地进行。
（四）全面开展自查自纠，认真做好重点检查和抽查工作
自查自纠是搞好药品回扣整治工作的重要环节。医药、卫生行业主管部门按照谁主管谁负责的原则，认真组织本系统的自查工作，并坚持自查与自纠相结合。1996年全国自查率为82％，仍有一部分单位未开展自查自纠，也有的自查自纠走了过场，同时还存在折扣、回扣分不清的
问题。根据第二次电视电话会议精神和1997年的工作安排意见的要求，各省对未开展自查自纠或自查自纠走了过场的单位和地区，认真组织了自查补课，或重新进行自查自纠。还有一些地方对医药卫生行业主管部门难以管到的单位，由工商行政管理部门组织了自查。现自查自纠已经完
成，有21个省自查率达100％，平均自查率达98％。如河北省针对1996年自查工作开展不平衡等情况，1997年又组织2140家单位认真进行了自查补课，自查率达100％，自查出回扣金额6353．6万元，上缴回扣金额6300万元。广东省自1996年4月至19
97年10月，认真开展自查工作并及时补课，自查率达100％，全省医药企业和医疗机构在自查自纠中共查出回扣金额1．75亿元，自纠上缴回扣金额1．14亿元。1997年的自查补课或重新组织的自查自纠进行得比较扎实，从大的方面能够分清是非界限，情况基本明了。没有
进行自查自纠的少数单位，均已被纳入了重点检查的范围。
在自查自纠的基础上，全国各地从1996年8月份开始，逐步有组织地开展了重点检查和抽查工作。重点检查和抽查的主要对象是自查不认真或没有自查的单位、有群众举报的单位以及有制售假冒伪劣药品等重大违法嫌疑的单位。重点检查和抽查不仅查有无回扣问题，还深入细致地
了解被查单位的药品购销渠道、财务帐表、群众投诉、管理制度的建立和落实等情况。全国重点检查和抽查的比例达40．5％，辽宁、河南、湖北、陕西等地重点检查和抽查率达60％以上，广东等省还特别对乡镇一级的医疗机构和药品经营单位进行了重点检查，扫除死角。在重点检查
过程中，有些省对工作开展不得力的地区进行了督办。如湖南省不但对重点检查开展较差的地区予以通报批评，而且还按周时昌副省长的指示由省政府成立督查组，实地进行督查督办，有力推动了全省工作的开展。重点检查和抽查中发现了大量的案件线索，对符合立案条件的予以立案查处
。
（五）加大力度狠抓案件的查办，震慑药品回扣违法行为
药品回扣是一种严重的违法行为，而且已经蔓延成风，单靠宣传教育和自查自纠不能有效达到治理目标，还必须加大执法力度，通过狠抓案件的查办来对药品回扣违法行为予以打击。只有严肃查处一批案件，惩治一部分违法行为人，才能震慑药品回扣等违法行为，也才能真正达到教育
一大批人，挽救一大批人，遏制住药品回扣歪风的目的。1996年，各地有关部门查处了一些药品回扣案件，但数量较少。1997年，全国药品回扣专项检查联席会议又根据国务院领导的指示精神，提出“加大执法力度，查处违法案件是今年专项整治的重中之重”，工商行政管理、纪
检监察和检察机关都把查办案件列为整治工作的重点，紧紧依靠当地党委和政府，克服执法困难，排除各种阻力，加大查办案件力度，尤其对大要案件严查快办。1997年查办案件工作有了重大突破，促进了专项整治工作的深入进行，保证了整治工作取得明显成效。查办案件较多的有河
南、四川、河北、北京、辽宁、山东、新疆、山西、湖南等地区，查办大要案件较多的有河南、湖南、山东等地区。各地在查办案件中，注重从举报线索入手挖掘大要案件，把握政策，注意提高办案质量和结案速度。许多地方还通过加强案件的督办来克服地方和部门保护主义。如福建省政
府责成有关部门组成督查组，对办案不力、行动迟缓的地区限时现场督查督办，推动查办案件工作。
（六）整治回扣与整顿医药市场相结合，维护药品市场秩序
药品回扣与制售假冒伪劣药品和无证照经营药品问题有着密切关系，往往相伴发生，特别是回扣常常成为制售假冒伪劣药品和无证照经营药品的主要手段。因此，各地在开展药品回扣专项整治工作中，坚决按照国务院领导的要求，把查处假冒伪劣药品和无证照经营药品等违法行为也列
为重点，以整治药品回扣为契机，对这些严重危害医药市场秩序的违法行为予以严厉打击。专项整治中，各地查处了大量制售假冒伪劣药品案件和无证照及证照不全经营药品的案件，查获了大量的假冒劣质药品和医疗器械，取缔了一大批无证照经营药品的非法经营者。由于把整治药品回扣
工作和整顿医药市场结合起来，使药品市场经营秩序得到明显好转，扩大了整治效果。
（七）加强整改和建章立制，预防回扣风回潮
联席会议各部门从专项整治一开始，就对整改作出了安排，1997年又多次强调要把整改建章立制作为全年整治工作的重点。整改工作主要在三个层次上进行。一是医药企业和医疗机构在行业主管部门的指导下，针对存在的问题建立制约、监督和管理制度，各地专项整治领导协调小
组进行督促，并在重点检查和抽查中对其整改情况一并进行了解，督促建章立制。二是行业主管部门制定规范本系统的管理措施或办法，这些制度和办法除了重申过去的一些原则要求外，还作出了一些有针对性的规定，如禁止个体挂靠国有企业从事经营活动，不许以现金和支票返还折扣，
禁止医院内外介绍病人、处方或仪器检查提成，不许以红票冲折扣等。三是政府制定整改规章制度。一些地方政府认为，整改不仅是经营单位和行业主管部门的工作，也是政府的责任，因此，由政府对专项整治中暴露出来的问题和薄弱环节，制定较为全面的管理措施，进一步规范了药品购
销行为。目前还有一些省正在考虑由省政府制定整改措施，整改工作还在不断深化。
三、药品回扣专项整治工作中反映出的主要问题及其建议
经过两年的专项整治，药品回扣的势头得到明显遏制，整治工作取得显著成效，刹风治标的目的已经基本达到。尽管个别地方、个别单位的领导对专项整治工作认识不足，工作开展不够深入，对整治工作产生了一定的影响，但这已不是主要问题，更不是药品回扣难以杜绝的原因。药品
回扣等商业贿赂现象在一定程度上还存在，甚至还有顶风违法的情况发生，其主要原因是医药医疗市场存在的深层次问题。这些问题随着药品回扣专项整治的深入已经突出暴露出来，主要有以下几个问题：
（一）折扣的财务处理严重不规范，管理制度不健全
随着药品回扣逐步被遏制，折扣不规范的问题日益突出。折扣虽然有多种称谓，但其基本的法律含义就是“减价”，因此，折扣在财务处理上应当是给予折扣的要直接冲减销售收入，收受折扣的要直接冲减购药成本。国家计委制定的《药品价格管理暂行办法》及补充规定，对此有原则
规定，但由于种种原因，没有很好地执行。目前折扣的财务处理上存在的主要问题是，给予折扣的不冲减销售收入，有的从销售费用或科研费用中列支，有的则以会议费、赞助费、广告宣传费等名目支付，有的以实物支付，不仅不冲减销售收入，反而将其打入自己的成本；同样，收受折扣
的也不冲抵进货成本，有的计入其他收入，有的作为应付款挂帐，还有的进入其他财务帐，使折扣成为可以自由支配的额外收入。折扣的财务处理不规范，加大了购销双方的成本，抬高了药品价格，使折扣丧失了固有的“减价”的法律意义，从而失去了折扣应有的法律特征，演变为回扣或
商业贿赂。这样的折扣大战，同样会导致甚至加剧医药市场的不正当竞争。全国有21个省提出了折扣不规范带来的危害性，并建议尽快加以规范。
（二）药品价格体系不尽合理，价格管理机制不完善
目前，价格结构不合理问题突出，药品价格水平偏高。在新药研制试销阶段，成本及利润率高一些，有助于鼓励开发新品种，但正式投产后没有适时将价格下调；外商投资企业生产的药品和进口药品价格往往定得过高，与国产药品在价格上悬殊过大。同一类药，因厂家不同，药名不同
，作价差异较大，价格竞争机制不平等。药品价格管理机制也不完善，缺乏有效的手段进行管理和监督。
在药品定价过高的情况下，国家对药品折扣率又无规范，致使一些药品生产、销售企业和医疗机构有条件采取高折扣的方式购销药品。目前，一般折扣比例在15％左右，有的高达30％，并呈不断膨胀、上升的趋势。最终造成医药费用上涨，损害了消费者的利益。全国有20个省反
映这类问题。
（三）低水平重复建设问题突出，药品经营主体和方式较乱
全国有16个省反映，当前药品生产企业过多过滥，有的药品，一个品种就有几十家企业生产，同时，进口药品、外商投资企业生产的药品又占领了很大一部分常用药品的市场份额，存在严重的供过于求的问题。特别是地方的一些中、小药厂发展过多，这些药厂技术水平低，管理落后
，生产能力弱，产品质量上不去，且多为移植品种，缺乏的问题。特别是地方的一些中、小药厂发展过多，这些药厂技术水平低，管理落后，生产能力弱，产品质量上不去，且多为移植品种，缺乏的问题。特别是地方的一些中、小药厂发展过多，这些药厂技术水平低，管理落后，生产能力
弱，产品质量上不去，且多为移植品种，缺乏的问题。特别是地方的一些中、小药厂发展过多，这些药厂技术水平低，管理落后，生产能力弱，产品质量上不去，且多为移植品种，缺乏的问题。特别是地方的一些中、小药厂发展过多，这些药厂技术水平低，管理落后，生产能力弱，产品质
量上不去，且多为移植品种，缺乏的问题。特别是地方的一些中、小药厂发展过多，这些药厂技术水平低，管理落后，生产能力弱，产品质量上不去，且多为移植品种，缺乏竞争能力，药品积压，滞销问题突出。低水平重复建设、生产过剩、药品积压等问题，不仅造成社会资源的严重浪费
，而且导致一些企业为推销药品不择手段，利用回扣等手段进行不正当竞争，并出现了恶性循环的局面。
药品经营主体较乱，批发企业太多，规模小，费用高，经营秩序较乱；一些部门和单位乱办药品批发企业，并限定下属单位购买其药品，个体诊所和个人非法经营药品的问题仍然存在。虽然国家明确规定个体工商户不得从事药品批发业务，药品经营企业不得承包给个人，不得转让、出
租证照，但是地方一些企业以各种形式的个人承包或个体挂靠经营药品的现象仍然存在，名为集体实为个人经营药品以及租借证照经营药品等问题还很严重。有的厂家滥设办事处，私聘代理人，实际从事经营活动；有的药品批发企业承包给个人经营；还有的药厂或经销单位在销售药品时实
行经费大包干或提成，包干费或提成费的使用，厂方不干预，从而使销售人员以回扣手段推销药品更方便、更隐蔽。有15个省反映这类问题。这些问题的存在，不仅使回扣问题防不胜防，难以遏制，而且诱发了制售假冒伪劣药品和无证照经营药品的违法行为。
（四）医疗服务技术收费过低，医疗机构补偿机制不合理
国家财政对医疗机构的经费投入有限，医疗机构主要靠其自身的医疗服务收入来弥补经费不足，维持正常运行。医疗机构本应以医疗技术服务收费为主来补偿经费的不足，但由于医疗技术服务收费的价格明显低于劳务价值，不能弥补经费的不足。当前，医疗机构用于补偿经费不足的主
要收入来源是药品的销售收入和仪器检查的收费，特别是与药品有关的收入占医院业务收入的50－60％。这种补偿机制既不利于鼓励提高医疗技术服务水平，也使有些医院出现了开大处方、卖高价药等问题，损害了患者的利益，影响了行业风气的好转。这种状况，不仅造成了医疗服务
和医药资源的严重浪费，而且使一些管理不严的医院出现了以所谓“折扣”的高低决定是否进药的现象，也使回扣难以杜绝。
国家医药管理局认为：医、药不分业和医疗补偿不到位是回扣、折扣风盛行的根源。这既不利于鼓励提高医疗技术服务水平，影响医疗事业健康发展，也造成医药工商企业效益严重流失，严重损害药品消费者的经济利益，同时也腐蚀了一批人员。应借鉴国际通行的作法，结合我国医疗
保障制度改革，逐步实行医与药分业，从根本上解决医药回扣和高折扣问题。
总的来看，整治药品回扣，规范医药市场秩序，是一项长期、复杂的工作，专项检查只是刹风治标的权宜之计，要根本解决药品回扣问题，还需要深化改革，标本兼治，综合治理。从1997年11月份对全国的联合检查来看，绝大多数省、自治区、直辖市均提出，集中时间、集中力
量的联合专项整治工作可告一段落，今后应把药品回扣纳入经常性的监督管理，加强监督检查，及时发现问题，及时解决。鉴于两年来药品回扣专项整治的情况，考虑到医药市场存在的深层次问题必须通过深化改革和综合治理才能解决，我们建议从1998年开始，作为以刹风治标为目标
的专项整治可告一段落，转入正常监督与执法工作，并采取有力措施防止反弹。同时，要深化改革，加强综合治理。
专项检查告一段落后，各部门要继续把整治药品回扣作为本部门的重点工作，各司其职，各负其责，常抓不懈。行业主管部门要把制止回扣和整顿折扣作为纠正行业不正之风的主要内容，广泛宣传，并制定全国性的加强行业管理的规章制度，严格监督。执法部门要加大执法力度，严肃
查处药品回扣等商业贿赂案件，打击制假和违法经营药品行为，遏制药品回扣风的抬头。国家计委正在积极研究制定全国性的规范药品折扣的办法，建议尽快出台，明确折扣的财务处理方式，规定药品折扣的比例，以堵塞药品回扣及其他形式的商业贿赂的漏洞，防止回扣风反弹。同时针对
专项整治中发现的医疗医药体制上存在的深层次问题，要加快改革的步伐，完善医疗医药体制改革的配套制度和措施。特别要完善药品价格管理机制，加强药品价格管理；逐步理顺医疗服务价格体系，进行结构调整，提高医疗技术服务收费（包括手术费、诊断费等），降低药品收入和仪器
检查收费的比重，解决医疗机构过分依赖药品收入维持正常运行的问题；加强医药企业的宏观调控和管理，调整医药行业产业结构，严格审批制度，对低水平重复建设中出现的技术水平低、生产能力弱、缺乏竞争力的企业进行改组、整顿；进一步清理医药流通渠道，规范药品经营行为，制
止挂靠经营、承包经营药品等现象，铲除药品回扣滋生蔓延的土壤。只有通过深化改革，解决医疗医药体制存在的深层次问题，才能从根本上杜绝药品回扣，创造良好的医药市场秩序，保护广大群众利益。
以上报告如无不妥，建议国务院批转各地区、各部门。
1998年2月19日
