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期货交易所管理办法

作者:法律资料网 时间:2024-07-01 17:12:06  浏览:8403   来源:法律资料网
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期货交易所管理办法

中国证券监督管理委员会


期货交易所管理办法

1999年8月31日,中国证券监督管理委员会


第一章 总 则
第一条 为了加强对期货交易所的管理,明确期货交易所的职权和责任,防范市场风险,维护期货市场的正常秩序,根据《期货交易管理暂行条例》,制定本办法。
第二条 本办法适用于在中华人民共和国境内设立的期货交易所。
第三条 期货交易所指依照《期货交易管理暂行条例》和本办法规定条件设立的,不以营利为目的,履行《期货交易管理暂行条例》和本办法规定的职能,按照其章程实行自律性管理的法人。
第四条 中国证券监督管理委员会(以下简称“中国证监会”)依法对期货交易所实行集中统一的监督管理。

第二章 设立、变更与终止
第五条 设立期货交易所,由中国证监会审批。未经批准,任何单位或者个人不得设立或者变相设立期货交易所。
期货交易所的名称,应当标明商品交易所或者期货交易所字样。其他任何单位或者个人不得使用商品交易所、期货交易所或者近似的名称。
第六条 期货交易所的注册资本划分为均等份额的会员资格费,由会员出资认缴。
期货交易所的权益由会员共同享有,在其存续期间,不得将其积累分配给会员。
第七条 期货交易所应当履行下列职能:
(一)提供期货交易的场所、设施及相关服务;
(二)制定并实施期货交易所的业务规则;
(三)设计期货合约、安排期货合约上市;
(四)组织、监督期货交易、结算和交割;
(五)制定并实施风险管理制度,控制市场风险;
(六)保证期货合约的履行;
(七)发布市场信息;
(八)监督会员期货业务,检查会员违法、违规行为;
(九)监管指定交割仓库的期货业务;
(十)中国证监会规定的其他职能。
第八条 期货交易所不得从事信托投资、股票交易、非自用不动产投资等与其职能无关的业务;除为期货合约的履行提供履约保证外,不得为其他单位或者个人提供担保;不得发布对期货价格进行预测的文字和资料。
禁止期货交易所直接或者间接参与期货交易。
第九条 申请设立期货交易所,就当向中国证监会提交下列文件和材料:
(一)申请书;
(二)章程和交易规则草案;
(三)期货交易所的经营计划;
(四)拟加入本交易所的会员名单;
(五)理事会成员候选人名单及简历;
(六)场地、设备、资金证明文件及情况说明;
(七)拟任用高级管理人员的名单及其简历;
(八)中国证监会要求提交的其他文件、材料。
第十条 期货交易所章程应当载明下列事项:
(一)设立目的和职能;
(二)名称、住所和营业场所;
(三)注册资本及会员的出资额;
(四)营业期限;
(五)会员资格的取得;
(六)会员的权利和义务;
(七)组织机构的设置、职权和议事规则;
(八)管理人员的产生、任免及其职责;
(九)基本业务规则;
(十)风险准备金管理制度;
(十一)财务、内部审计制度;
(十二)变更、终止的条件、程序及清算办法;
(十三)章程修改程序;
(十四)需要在章程中规定的其他事项。
第十一条 期货交易所交易规则应当载明下列事项;
(一)交易地点和时间;
(二)上市品种和期货合约;
(三)期货合约交易的暂停、恢复与取消程序;
(四)交易大厅的管理制度;
(五)经纪和自营业务规则;
(六)风险控制制度和交易异常情况的处理程序;
(七)期货结算和交割制度;
(八)保证金的管理和使用制度;
(九)期货交易信息的发布办法;
(十)违规、违约行为及其处理办法;
(十一)交易纠纷的处理方式;
(十二)需要在交易规则中载明的其他事项。
第十二条 期货交易所的合并、分立,由中国证监会审核批准。
期货交易所合并的,可以采取吸收合并和新设合并两种方式;合并前各方的债权、债务,由合并后存续或者新设的期货交易所承继。
期货交易所分立的,其债权、债务由分立后的期货交易所承继。
第十三条 未经中国证监会批准,期货交易所不得设立分所或者其他任何期货交易场所。
第十四条 期货交易所有下列变更事项之一的,应当报中国证监会批准:
(一)变更名称;
(二)变更住所或者营业场所;
(三)中国证监会规定的其他变更事项。
第十五条 有下列情形之一的,期货交易所终止;
(一)章程规定的营业期限届满,会员大会决定不再延续;
(二)会员大会决定解散;
(三)因合并或者分立而解散;
(四)中国证监会决定关闭。
期货交易所因前款第(一)、(二)、(三)项解散,由中国证监会批准。
期货交易所终止,应当成立清算组,进行清算。
清算组制定的清算方案,应当报中国证监会批准。
第十六条 期货交易所终止的,由中国证监会予以公告。期货交易所会员自公告之日起90日内,应当清结期货交易业务。

第三章 组织机构
第十七条 期货交易所设会员大会和理事会。
第十八条 会员大会是期货交易所的权力机构,由全体会员组成。
会员大会行使下列职权:
(一)通过期货交易所章程和交易规则及其修改草案;
(二)选举和罢免会员理事;
(三)审议批准理事会、总经理的工作报告;
(四)审议批准期货交易所的财务预算方案、决算报告;
(五)审议期货交易所风险准备金使用情况;
(六)决定增加或者减少期货交易所注册资本;
(七)决定期货交易所的合并、分立、解散和清算事项;
(八)决定期货交易所理事会提交的其他重大事项;
(九)期货交易所章程规定的其他职权。
第十九条 会员大会由理事会召集,一般情况下每年召开一次。
有下列情形之一的,应当召开临时会员大会:
(一)会员理事不足本办法规定的最低数目或者期货交易所章程所定数目的三分之二时;
(二)三分之一以上会员联名提议时;
(三)理事会认为必要时。
第二十条 会员大会由理事长主持。理事长因特殊原因不能履行职权时,由理事长指定的副理事长或者其他理事主持。召开会员大会,应当将会议审议的事项于会议召开30日以前通知各会员。临时会员大会不得对通知中未列明的事项作出决议。
第二十一条 会员大会必须有三分之二以上会员出席,每一会员享有一票表决权。
会员大会决议必须经全体会员二分之一以上通过。会员大会对期货交易所合并、分立、解散和清算、增加或者减少期货交易所注册资本作出决议,必须经全体会员三分之二以上通过。
第二十二条 会员参加会员大会,应当由其法定代表人出席。
法定代表人因故不能出席会员大会的,会员可以委托代理人出席会员大会,代理人应当向期货交易所提交会员授权委托书,并在授权范围内行使表决权。
第二十三条 会员大会应当对表决事项制作会议纪要,由出席会议的理事签名。
会员大会结束后3日内,期货交易所应当将大会全部文件报中国证监会备案。
第二十四条 理事会是会员大会的常设机构,对会员大会负责。
理事会行使下列职权:
(一)召集会员大会,并向会员大会报告工作;
(二)监督会员大会决议和理事会决议的实施;
(三)监督总经理履行职务行为;
(四)拟定期货交易所章程、交易规则及其修改草案,提交会员大会通过;
(五)审议总经理提出的财务预算方案、决算报告,提交会员大会通过;
(六)审议期货交易所合并、分立、解散和清算的方案,提交会员大会通过;
(七)决定专门委员会的设置;
(八)决定会员的接纳;
(九)决定对严重违规会员的处罚;
(十)决定期货交易所的变更事项;
(十一)违规情况下采取临时处置措施的权力;
(十二)异常情况下采取紧急措施的权力;
(十三)审定根据交易规则制定的细则和办法;
(十四)审定风险准备金的使用和管理办法;
(十五)审定总经理提出的期货交易所发展规划和年度工作计划;
(十六)期货交易所章程规定和会员大会授予的其他职权。
前款第(八)、(九)项的职权,理事会可授予专门委员会行使。
第二十五条 理事会由9至15人组成,其中非会员理事不少于理事会成员总数的三分之一,不超过理事会成员总数的二分之一。
理事每届任期3年。理事连续任职不得超过两届。
会员理事由理事会或者五分之一以上会员联名提议,由会员大会差额选举产生。非会员理事由中国证监会委派。
第二十六条 理事会设理事长1人、副理事长1至2人。理事长、副理事长由中国证监会提名,理事会选举产生。
理事长不得兼任总经理。
第二十七条 理事长行使下列职权:
(一)主持会员大会;
(二)主持理事会会议;
(三)主持理事会的日常工作;
(四)组织协调专门委员会的工作;
(五)检查理事会决议的实施情况并向理事会报告。
副理事长协助理事长工作,理事长因故临时不能履行职权时,由理事长指定的副理事长或者理事代其履行职权。
第二十八条 理事会会议每半年召开1次。每次会议应当于会议召开10日前通知全体理事。
有下列情形之一的,应当召开理事会临时会议:
(一)中国证监会提议;
(二)交易所宣布进入异常情况;
(三)三分之一以上理事联名提议。
理事会召开临时会议,可以另定召集理事会临时会议的通知方式和通知时限。
第二十九条 理事会会议须有三分之二以上理事出席,其决议须经全体理事二分之一以上表决通过。
理事会会议结束后3日内,理事会应当将会议决议及其他会议文件报中国证监会备案。
第三十条 理事会会议,应当由理事本人出席。理事因故不能出席的,应当以书面形式委托其他理事代为出席;委托书中应载明授权范围。每位理事只能接受一位理事的授权。
理事会应当对会议表决事项作成会议记录,由出席会议的理事和记录员在会议记录上签名。
第三十一条 期货交易所理事会可以设立监察、交易、交割、会员资格审查、调解、财务等专门委员会。
专门委员会的具体职责由理事会确定,专门委员会对理事会负责。
第三十二条 期货交易所设总经理1人,副总经理若干人。总经理、副总经理由中国证监会任免。总经理每届任期3年,连任不得超过两届。
总经理是期货交易所的法定代表人,总经理是当然理事。
第三十三条 总经理行使下列职权:
(一)组织实施会员大会、理事会通过的制度和决议;
(二)主持期货交易所的日常工作;
(三)根据章程和交易规则拟定有关细则和办法;
(四)拟定并实施经批准的期货交易所发展规划、年度工作计划;
(五)拟定期货交易所财务预算方案、决算报告;
(六)拟定期货交易所合并、分立、解散和清算的方案;
(七)拟定期货交易所变更方案;
(八)决定期货交易所机构设置方案,聘任和解聘工作人员;
(九)决定期货交易所员工的工资和奖惩;
(十)期货交易所章程规定的或者理事会授予的其他职权。
总经理因故临时不能履行职责时,由总经理指定的副总经理代其履行职责。
第三十四条 理事长、总经理、副总经理不得由国家公务员兼任。
第三十五条 期货交易所中层管理人员的任免报中国证监会备案。
第三十六条 有下列情形之一的,不得担任期货交易所高级管理人员、财务会计人员和理事:
(一)有《期货交易管理暂行条例》第十条所列情形之一的;
(二)因违法行为被解除职务的期货经纪公司或者其他金融机构的从业人员,自被解除职务之日起未逾5年的;
(三)被开除的国家公务员,自被开除之日起未逾5年的;
(四)被中国证监会宣布为证券、期货市场禁止进入者的。
第三十七条 期货交易所总经理、副总经理在任期内有违反国家有关法律、法规、规章、政策和期货交易所章程、业务规则的行为,或者由于其他原因,不适宜继续担任其职务时,由中国证监会按程序解除其职务。

第四章 对会员的管理
第三十八条 期货交易所会员应当在中华人民共和国境内注册登记的企业法人,并具有良好的资信。
期货交易所会员分为期货经纪公司会员和非期货经纪公司会员。
第三十九条 取得会员资格,应当经期货交易所批准,并缴纳会员资格费。
第四十条 转让或者承继会员资格的,应当经期货交易所批准,并履行相关手续。
第四十一条 期货交易所应当制定会员管理办法。
会员管理办法内容包括:
(一)会员资格的取得条件和程序;
(二)会员资格的变更条件和程序;
(三)对会员的监督管理;
(四)会员违规、违约行为的处理;
(五)其他需要在会员管理办法中规定的事项。
第四十二条 会员享有下列权利:
(一)参加会员大会,行使选举权、被选举权和表决权;
(二)按照期货交易所章程和交易规则行使申诉权;
(三)在期货交易所内进行期货交易;
(四)使用期货交易所提供的交易设施,获得有关期货交易的信息和服务;
(五)按规定转让会员资格;
(六)联名提议召开临时会员大会;
(七)期货交易所章程规定的其他权利。
第四十三条 会员应当履行下列义务:
(一)遵守国家有关法律、法规、规章和政策;
(二)遵守期货交易所的章程、业务规则及有关决定;
(三)按规定交纳各种费用;
(四)执行会员大会、理事会的决议;
(五)接受期货交易所业务监管;
(六)期货交易所章程规定的其他义务。
第四十四条 有根据认为会员或者客户违反期货交易所业务规则并且对市场正在产生或者将产生重大影响,为防止违规行为后果进一步扩大,期货交易所可以对该会员或者客户采取下列临时处置措施:
(一)限制入金;
(二)限制出金;
(三)限制开新仓;
(四)提高保证金比例;
(五)限期平仓;
(六)强行平仓。
前款第(一)、(二)、(三)项临时处置措施可以由期货交易所总经理决定,其他临时处置措施由期货交易所理事会决定,并报中国证监会备案。
期货交易所对会员或者客户采取临时处置措施,应当按照期货交易所章程规定的方式通知会员或者客户,并列明采取临时处置措施的根据。
第四十五条 期货交易所会员应当按照有关规定使用其交易席位。
严禁会员将席位全部或者部分以出租或者承包等形式交由其他机构和个人使用。
第四十六条 期货交易所会员应当接受期货交易所监督管理。
期货交易所行使监管职权时,可以按照期货交易所章程和交易规则及共细则规定的权限和程序对会员进行调查取证,会员应当配合。

第五章 基本业务规则
第四十七条 期货交易必须通过期货交易所集中竞价进行,禁止不通过期货交易所集中竞价撮合的场外交易。
期货交易实行价格优先、时间优先的撮合成交原则。
第四十八条 期货交易所通过会员代收的交易手续费不得高于期货合约规定的标准。
第四十九条 期货交易所向会员收取的保证金,用于担保期货合约的履行。
保证金属会员所有。期货交易所应当在其指定的结算银行开立专用结算帐户,专户存储会员保证金,不得挪用。
第五十条 期货交易所可以规定专用结算帐户中会员保证金的最低余额。当会员保证金余额低于期货交易所规定的最低余额时,期货交易所应当按照期货交易所章程规定的方式和时间通知会员追加保证金,会员应当按时补足;逾期未补足的,期货交易所应当强行平仓,直至所余保证金达到规定的最低余额。
由于市场原因强行平仓指令无法执行的,期货交易所不承担责任。
强行平仓的有关费用和发生的损失由会员承担。
第五十一条 期货交易所可以规定向会员收取的保证金比例,但不得低于中国证监会规定的比例。
保证金应当以货币资金缴纳。可上市流通国库券、标准仓单折抵保证金,应当符合有关规定。
不得使用银行保函、银行存单、国库券代保管凭证等折抵保证金。
第五十二条 期货交易所应当按照手续费收入的20%的比例提取风险准备金,风险准备金余额达到期货交易所注册资本的10倍时,经中国证监会批准后可不再提取。
中国证监会可以根据期货交易所业务规模、发展计划以及潜在的风险决定是否继续提取风险准备金。
风险准备金必须单独核算,专户存储。
第五十三条 期货交易的结算,由期货交易所统一组织进行,实行每日无负偿结算制度。
期货交易所应当在当日收市后及时将交易结算结果通知会员。会员应当在规定时间内确认交易结算结果。
第五十四条 期货交易所实行客户交易编码制度。期货经纪公司会员和客户必须遵守一户一码制度,不得混码交易。
第五十五条 期货交易所实行套期保值头寸审批制度。
非期货经纪公司会员或者客户申请套期保值头寸的,应当向期货交易所提交经营范围和经营业绩资料、现货购销合同等,由期货交易所审核后确定其套期保值头寸。
客户申请套期保值的,由期货经纪公司会员对其提交材料审核后报期货交易所审核。
非期货经纪公司会员或者客户申请套期保值的,应当如实提交材料。非期货经纪公司会员或者客户故意隐瞒事实,不履行如实提交材料义务的,或者因过失未履行如实提交材料义务的,期货交易所有权取消其套期保值头寸,期货经纪公司有权解除与该客户的期货经纪合同,由此造成的损失由客户负责。
套期保值头寸不得重复使用,只能在规定期限内平仓或者实物交割。
第五十六条 期货交易所实行投机头寸限仓制度,对会员和客户在非交割月份和交割月份持有的投机头寸,分别制定最大持仓限制标准。
对持仓量超过最大持仓限制标准的会员和客户,期货交易所有权对超额部分进行强行平仓,强行平仓的有关费用和损失由会员自行承担,盈利部分根据国家的有关规定处理。
同一客户在不同期货经纪公司会员处的持仓合并计算。
第五十七条 期货交易所实行大户报告制度。当会员或者客户的持仓达到投机头寸最大持仓限制标准的百分之八十时,由非期货经纪公司会员、期货经纪公司代客户向期货交易所报告有关情况。
期货交易所可以根据市场风险状况,调整持仓报告标准。
同一客户在不同期货经纪公司会员处的持仓合并计算。
第五十八条 当期货价格出现同方向连续涨跌停板时,期货交易所可以采用调整涨跌停板幅度、提高交易保证金比例及按一定原则减仓等措施化解风险。
期货交易所采取前款措施,应当按照期货交易所交易规则及其实施细则规定的条件和程序进行。
第五十九条 在期货交易过程中,如果出现以下情形,期货交易所可以宣布进入异常情况,采取紧急措施化解风险:
(一)地震、水灾、火灾等不可抗力或者计算机系统故障等不可归责于期货交易的原因导致交易无法正常进行;
(二)会员出现结算、交割危机;
(三)出现本办法第五十八条情况并采取相应措施后仍未化解风险;
(四)期货交易所业务规则中规定的其他情况。
出现前款第(一)项异常情况时,期货交易所总经理可以采取延迟开市、暂停交易的紧急措施;出现前款第(二)、(三)、(四)项异常情况时,理事会可以决定采取延迟开市、暂停交易、调整涨跌停板幅度、提高交易保证金比例、限期平仓、强行平仓、限制出金等紧急措施。
期货交易所采取紧急措施,应当按照期货交易所章程规定的方式通知会员。
第六十条 期货交易所宣布进入异常情况并决定采取紧急措施前必须报告中国证监会。
有下列情形之一的,中国证监会有权否决:
(一)拟采取的紧急措施违背国家有关法规、规章、政策和期货交易所章程、交易规则及其相关实施细则的;
(二)拟采取的紧急措施未经规定程序产生的;
(三)拟采取的紧急措施不利于化解期货市场危机的。
第六十一条 期货交易所宣布进入异常情况并决定暂停交易时,暂停交易的期限不得超过3个交易日,但经中国证监会批准延长的除外。
第六十二条 期货交易所应当以适当方式发布即时行情。
即时行情内容应当包括下列事项:
(一)期货交易品种的名称、合约月份;
(二)开盘价、最高价、最低价、最新价、申买价、申买量、申卖价、申卖量、收盘价、结算价及前一交易日结算价;
(三)最新价与前一交易日结算价比较后的涨跌情况;
(四)按双边计算的成交量、持仓量;
(五)中国证监会要求公布的其他事项。
第六十三条 期货交易所应当按日以适当方式发布下列市场行情:
(一)期货交易品种的名称、合约月份;
(二)开盘价、最高价、最低价、收盘价、前一交易日结算价及当日结算价;
(三)收盘价与前一交易日结算价比较后的涨跌情况;
(四)按双边计算的成交量、持仓量的分计及合计;
(五)中国证监会要求公开的其他事项。
第六十四条 期货交易所每日闭市后,应当对交易活跃的合约分月份、分多空方公布当日持仓量前二十名会员名单及对应持仓量、成交量前二十名会员名单及对应成交量。
期货交易所每周五闭市后应当公布本周各品种标准仓单数量、一周标准仓单变动情况、可供期货交割使用仓库容量等情况。
期货交易所应当在交割配对完成后公布交割配对结果,并在最后交割日后公布实物交割量。
第六十五条 期货交易所应当就其市场内的交易情况编制周报表、月报表和年报表,并及时公布。
第六十六条 会员未能履行期货合约时,期货交易所应当按下列顺序代为承担履约责任:
(一)动用违约会员的保证金;
(二)动用期货交易所的风险准备金;
(三)动用期货交易所自有资金;
期货交易所以前款(二)、(三)项的办法代会员履约后,应当依法向该会员追偿。
第六十七条 期货交易的交割,由期货交易所统一组织进行。
期货交易所不得限制实物交割总量。
第六十八条 指定交割仓库由期货交易所指定。期货交易所应当与指定交割仓库签订协议,明确双方的权利和义务,对指定交割仓库与期货交割有关的业务进行监督管理。
指定交割仓库应当保证标准仓单所代表的交割商品的数量和质量。
第六十九条 标准仓单由指定交割仓库签发并经期货交易所注册后生效。
标准仓单可以转让,转让双方须在期货交易所登记。未经登记,标准仓单的转让行为无效。
第七十条 期货交易所应当保证期货交易、结算、交割资料的完整和安全。
期货交易所对上述资料的保存期限不少于20年。

第六章 监督与管理
第七十一条 期货交易所有下列事项的,应当报中国证监会批准:
(一)制定或者修改章程、交易规则;
(二)上市、中止、取消或者恢复期货交易品种;
(三)期货合约的上市、修改和终止;
(四)期货交易所之间进行联网交易;
(五)中国证监会规定的其他事项。
期货交易所制定或者修改除章程、交易规则以外的业务规则,应当报中国证监会备案。
第七十二条 期货交易所总经理离任时,期货交易所理事会应当聘请具有从事证券期货相关业务资格的中介机构进行离任审计。期货交易所聘请的中介机构和审计报告应当报中国证监会备案。
中国证监会认为必要时,可以指定中介机构或者派员参加离任审计。
第七十三条 期货交易所的理事长、总经理、副总经理不得在任何营利性组织中兼职。
期货交易所的非会员理事和工作人员不得以任何形式在期货交易所会员单位及其他与期货交易有关的营利性单位兼职。
第七十四条 期货交易所工作人员不得从期货交易所的会员、客户处谋取利益,不得直接或者间接从事期货交易。
第七十五条 期货交易所的收入,应当按照有关规定管理和使用,优先用于保证期货交易场所和设施的正常运行和改善。
第七十六条 期货交易所应当向中国证监会履行下列报告义务:
(一)每一年度结束后3个月内提交经中国证监会认可的会计师事务所出具的财务会计报告;
(二)每一季度结束后15日内、每一年度结束后30日内提交有关经营情况和有关法律、法规、政策的执行情况的季度和年度工作报告;
(三)中国证监会要求的其他报告事项。
第七十七条 遇有重大事项,期货交易所应当及时向中国证监会报告。
前款所称重大事项包括:
(一)发现期货市场参与者或者期货交易所工作人员存在或者可能存在严重违反国家有关法律、法规、规章、政策的行为;
(二)期货交易所或者期货交易所工作人员涉及50万元以上诉讼;
(三)中国证监会规定的其他事项。
第七十八条 期货交易所对其会员违反业务规则的行为,应当及时处理,并向中国证监会报告。
第七十九条 中国证监会可以根据市场情况调整期货交易所收取的交易保证金比例、交易手续费比例,暂停、恢复或者取消某一期货交易品种的交易。
第八十条 期货市场出现异常情况时,中国证监会可以采取延迟开市、暂停交易、调整涨跌停板幅度、提高交易保证金比例、限期平仓、强行平仓、限制出金等紧急措施。
第八十一条 中国证监会可以向期货交易所派驻督察员。督察员应当依照中国证监会的有关规定履行职责。
督察员履行职责,期货交易所应当予以配合。
第八十二条 期货交易所应当按照国家有关规定及时向中国证监会交纳期货市场监管费。

第七章 罚 则
第八十三条 期货经纪公司会员将席位全部或者部分以出租或者承包等形式交由其他机构和个人使用,依照《期货交易管理暂行条例》第五十九条处罚。
非期货经纪公司会员有前款行为的,责令改正,没收违法所得;情节严重的,责令期货交易所取消其会员资格。
第八十四条 其他违反本办法规定的,根据《期货交易管理暂行条例》处罚。
第八十五条 违反本办法规定,给他人造成损害的,应当依法承担民事责任。

第八章 附 则
第八十六条 本办法所称业务规则指期货交易所交易规则及其实施细则。
第八十七条 本办法施行前已经生效的期货交易所章程、交易规则及其实施细则继续保留,但必须在中国证监会规定的期限内符合本办法的规定。
第八十八条 本办法施行前中国证监会发布的有关规定,凡与本办法相抵触的,以本办法为准。
第八十九条 本办法由中国证监会负责解释。
第九十条 本办法自1999年9月1日起施行。


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西藏自治区实施《中华人民共和国人民防空法》办法(修正)

西藏自治区人大常委会员


西藏自治区实施《中华人民共和国人民防空法》办法(修正)
西藏自治区人民代表大会常务委员


(1998年4月1日西藏自治区第六届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过,根据1999年9月23日自治区七届人大常委会第九次会议通过的西藏自治区人大常委会关于修改《西藏自治区实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》的决定第一次修正)

第一章 总则
第一条 为了有效地组织人民防空,保护人民生命和财产安全,保障社会主义现代化建设的顺利进行,根据《中华人民共和国人民防空法》(以下简称《人民防空法》),结合西藏实际,制定本办法。
第二条 凡在本行政区域内一切组织和个人均应遵守《人民防空法》和本办法。
第三条 自治区的人民防空重点市、县(区、市)由自治区人民政府和西藏军区确定。
第四条 县级以上人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作。县级以上人民防空主管部门主管本行政区内人民防空工作,负责组织实施《人民防空法》和本办法。自治区人民防空主管部门主管全区的人民防空工作。
人民防空重点市、县(区、市)应有人民防空主管部门。未列入人民防空重点的市、县,应根据人防建设需要也应有或指定的人民防空主管部门。
第五条 人民防空实行长期准备,重点建设,平战结合的方针。县级以上人民政府应当将人民防空建设纳入国民经济和社会发展计划。根据国防需要,制定与城市总体规划相适应的人民防空建设计划,与城市建设同步进行。
第六条 人民防空经费由国家和社会共同负担。
(一)国家拨给的人民防空建设专项经费;
(二)自治区人民防空重点市、县(区、市)人民政府应当按不低于上年度本级地方财政总收入千分之一的比例提取人民防空建设经费,列入当年财政预算。其他市、县人民政府视地方财政情况相应安排人民防空经费;
(三)有关单位应按国家和自治区人民政府的规定负担人民防空费用;
(四)人民防空主管部门收取的人民防空工程易地统建费;
(五)社会集资和利用的区外资金;
(六)其他经费。
第七条 人民防空经费是人民防空建设和开展人民防空业务工作的专项经费。按照人民防空财务管理规定严格管理,不得平调、挪用。各级人民防空主管部门要加强对人民防空经费的管理。
人民防空专项经费的支出,接受同级审计和财政部门的监督、检查。
第八条 人民防空设施建设及开发利用,享受国家和自治区人民政府规定的税收及其他优惠政策;对电力、给排水、城市管理、通讯、警报频率占用等费用予以减免。
第九条 自治区鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人,通过多种途径,投资进行人民防空建设。开发利用人民防空工程,平时由投资者使用、维护、管理,收益归投资者所有,并享受人民防空建设的有关优惠政策。
第十条 一切组织和个人都享有防空袭疏散、掩蔽,医疗救护和救助,必需的生活供给,并有对违反《人民防空法》和本办法的单位和个人进行控告和检举的权利。
一切单位和个人都有参加人民防空建设、缴纳人民防空费用、执行人民防空勤务、保护人民防空设施、接受人民防空教育、参加群众防空组织接受专业训练、执行抢险救灾和开展互救互助的义务。
第十一条 人民防空设施受国家保护,严禁任何组织及个人侵占和破坏。
第十二条 有下列情形之一的单位和个人,由县级以上人民政府和军事机关给予奖励:
(一)执行《人民防空法》和本办法成绩显著的;
(二)对人民防空工程建设、维护、管理作出突出贡献的;
(三)积极开发利用人民防空设施,取得显著社会效益和经济效益的;
(四)人民防空宣传、教育取得显著成效的;
(五)在人防建设中有其他重要贡献的。

第二章 防护重点
第十三条 县级以上人民政府和同级军事机关应当在本行政区域内确定防护重点和重要经济目标,制定有效防护措施。
市、县(区、市)人民政府应结合当地实际组织人民防空主管部门制定防空袭预案,经同级人民政府和军事机关审查批准后,适时组织演习、演练。普及防空常识,提高全民的防空意识。
第十四条 重点市、县(区、市)城市建设规划等部门,应当协助人民防空主管部门制定人民防空建设规划。
第十五条 城市的地下交通干线以及其他地下建设,重要经济目标建设,应当兼顾人民防空需要,采取有效防护措施。人民防空主管部门应当参与上述建设项目的方案审查、施工监督和竣工验收。

第三章 人民防空工程
第十六条 人民防空工程是指为了保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑,以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。修建人民防空工程,按照防护等级和建设规模,实行统一管理,分级负责的原则。
人民防空工程的计划编制、设计审查、质量监督和竣工验收由批准立项的人民防空主管部门负责。
第十七条 县级以上人民政府对人民防空用地应依法予以保障。
第十八条 重点市、县(区、市)新建民用建筑,楼层七层以上(含七层)的,应按地面建筑底层相等的面积修建战时可用于防空的地下室;六层以下(含六层)、建筑面积7000平方米以上(含7000平方米)的,应按一次下达的规划设计任务以地面新建总建筑面积的2%统一
规划修建防空地下室。防空地下室建设纳入基建计划,由建设单位修建。
防空地下室设计应具有战时防空,平时为生产、生活服务的双重功能。
第十九条 按规定应修建防空地下室确因地形地质、施工条件限制不能修建的,由建设单位向所在地人民防空主管部门按地面建筑总投资的2%缴纳易地统建费,由人民防空主管部门统一修建。
第二十条 计划部门在审查批准涉及本办法第十八条规定的新建项目时,应征求人民防空主管部门对修建战时可用于防空地下室的审查意见。对应建防空地下室的建设项目,未经人民防空主管部门审核同意的,计划部门不得批准建设项目计划,土地管理部门不得发给土地使用证,规划
部门不得划红线,建设部门不得发给施工许可证。
第二十一条 各级建设、土地、规划、供电、市政、通信等有关部门对人民防空工程建设应当提供相应的保障。
第二十二条 人民防空工程设计必须符合国家有关规定和标准。
人民防空工程防护设备必须符合国家规定的质量标准。防护设备必须在土建施工中同步安装到位。
防空地下室质量监督由人民防空工程质量监督站负责。防空地下室验收由人民防空主管部门负责。
第二十三条 人民防空工程维护管理实行统一管理、分级负责。
公用的人民防空工程的维护管理由人民防空主管部门负责,有关单位修建或使用的人民防空工程由本单位负责维护管理。
人民防空工程维护管理的监督检查,由人民防空主管部门负责。
第二十四条 人民防空工程维护必须达到下列标准:
(一)工程结构完好;
(二)工程内部整洁、无渗漏水、空气新鲜、饮水符合卫生标准;
(三)防护密闭设施设备性能良好,风、水、电系统工作正常;
(四)金属、木质部件无锈蚀损坏;
(五)进出口道路畅通,孔口伪装设施完好。
第二十五条 任何单位和个人必须遵守下列规定:
(一)不得在危及人民防空工程安全的范围内进行采石、取土、爆破和堆放腐蚀性、放射性物质等影响人民防空工程使用或降低人民防空工程等级的作业;
(二)在人民防空工程口部附近修建其他建筑物必须留出倒塌半径的安全距离,并经人民防空主管部门审查同意后方可实施;
(三)不得向人民防空工程内排入废水、废气和倾倒废弃物;
(四)不得破坏人民防空工程及其附属设备设施。
第二十六条 任何单位或个人使用人民防空工程按下列规定执行:
(一)平时使用人民防空工程,必须向人民防空主管部门申办批准手续,并做到一旦战备需要能保证迅速转入战时防空或坚守城市作战作用;
(二)加强工程维护管理,不得损坏工程结构和内部设备、设施,不得降低工程防护效能;
(三)有切实可行的防火、防洪涝、安全保卫措施,并不得存放易燃易爆化学物品;
(四)按照规定缴纳使用费。
第二十七条 任何单位或个人不得擅自拆除人民防空工程。确需拆除的必须报经县级以上人民防空主管部门批准,并由拆除单位负责补建或补偿;
拆除六级以上(含六级)人民防空工程,按相同防护等级和建筑面积补建;
拆除人民防空工程的补建期限为自人民防空主管部门批准拆除之日起一年以内;
经人民防空主管部门审查确实无法补建的,拆除单位应按补建工程单位造价向人民防空主管部门缴纳补建所需费用,由人民防空主管部门统一建设。

第四章 通信和警报
第二十八条 各级人民防空主管部门负责制定本行政区域的人民防空通信、警报建设规划,经批准后组织实施。
各级人民防空主管部门组织所属通信站的值勤管理和专业技术训练,通信、警报设备的维护管理,所需经费、物资器材的申请、筹措和供应。
人民防空通信、警报网所需接口、电路、频率,邮电、无线电管理等部门平时应予以保障,战时无偿提供。
军队通信部门应对人民防空重点市、县(区、市)通信、警报业务建设给予指导;保障通信电路、信道;协助人民防空主管部门按规定实施指挥自动化建设、执勤、维护管理和专业人员训练。
第二十九条 人民防空警报设备、设施在安装过程中,有关单位和个人应当提供方便条件。人民防空主管部门建设的警报网点由所在单位维护和管理。
因城市建设需要拆迁设置在有关单位的人民防空警报设施必须报经人民防空主管部门批准。
第三十条 人民防空重点市、县(区、市)人民政府应定期组织试鸣防空警报,通信、广播、电视部门在试鸣前五日发布公告。战时必须优先传递发放防空警报信号。
第三十一条 人民防空通信、警报设施平时应为抢险救灾服务。在安全保密的情况下可向社会提供有偿服务。

第五章 疏散
第三十二条 县级以上地方各级人民政府负责人民防空疏散的主要任务是:
(一)制定和实施人民防空疏散计划;
(二)进行战时防空疏散动员、宣传和教育;
(三)协调有关部门督促检查落实人民防空疏散的各项保障工作;
(四)组织指挥人民防空疏散。
第三十三条 人民防空疏散必须根据国家发布的命令和自治区人民政府的通告,由战时人民防空疏散指挥机构组织实施。人民防空疏散按时机分为:早期疏散、临战疏散、紧急疏散。
第三十四条 各级人民政府和有关部门平时必须做好预定的疏散地区建设和人民安置准备工作,有计划地发展预定疏散地区的经济;创造接收城市人口的居住、生产、生活条件,有计划地组织建设战时储运生产、生活物资的运输道路和储运仓库等。

第六章 群众防空组织
第三十五条 群众防空组织按照平战结合、专业对口和便于领导、指挥的原则组建。平时由各主管部门组织、培训和管理,战时接受人民防空指挥机构的统一指挥。
第三十六条 群众防空组织战时担负抢险抢修、医疗救护、防火灭火、防疫灭菌、消毒和消除沾染、保障通信联络、抢救人员和抢运物资、维护社会治安等任务,平时应当协助防汛、防震等部门担负抢险救灾任务。
第三十七条 群众防空组织所需的装备、器材和经费由各组建单位提供。特殊性的专用设备、器材由人民防空主管部门提供。
第三十八条 县级以上各级人民防空主管部门应当制定群众防空组织训练计划。由各组建部门负责组织实施,并接受人民防空主管部门的检查指导。

第七章 人民防空教育
第三十九条 人民防空教育和人民防空法规宣传应纳入国防教育和普法规划。
第四十条 自治区人民防空主管部门按照国家人民防空教育计划和内容,统一编制教材,组织防空教育计划的实施。
第四十一条 各级教育主管部门应把人民防空教育纳入学校教育计划,其费用纳入教育经费预算。
教育主管部门和同级人民防空主管部门共同组织对在校学生的人民防空知识教育并进行监督检查。
第四十二条 国家机关、社会团体、企业事业单位人员的人民防空知识教育由所在单位组织实施,纳入单位职工教育计划。
第四十三条 城市居民和农牧民的人民防空教育,由城乡基层人民政府组织实施。
第四十四条 新闻、出版、广播、电影、电视、文化等部门,应履行人民防空宣传教育的义务。

第八章 法律责任
第四十五条 违反本办法第十八条第一款规定的,由县级以上人民防空主管部门对当事人给予警告,并责令其限期修建,可以并处十万元以下罚款。
第四十六条 有下列行为之一的,由县级以上人民防空主管部门对当事人给予警告,并责令其限期改正,对个人并处五百元以上五千元以下罚款,对单位并处一万元以上五万元以下罚款,造成损失的,应当依法赔偿损失:
(一)侵占人民防空工程的;
(二)不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程的;
(三)擅自改变人民防空工程主体结构的;
(四)拆除人民防空工程后拒不补建的;
(五)占用人民防空通信专用频率,使用与防空警报相同音响信号或者擅自拆除人民防空通信、警报设备设施的;
(六)阻挠安装人民防空通信、警报设施,影响防空袭警报音响覆盖面的;
(七)向人民防空工程内排放废水、废气或者倾倒废弃物的;
(八)其他危害人民防空工程的安全和使用效能的。
第四十七条 违反本办法规定,故意损坏人民防空设备设施或者在人民防空工程内生产、储存爆炸、剧毒、易燃、放射性等危险品,尚不构成犯罪的,依照治安管理处罚条例的有关规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十八条 人民防空主管部门的工作人员玩忽职守,滥用职权,徇私舞弊或者有其他违法、失职行为构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,应当给予行政处分。
第四十九条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请复议或向人民法院起诉;逾期不申请复议也不起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第九章 附则
第五十条 本办法中的重要经济目标包括重要的工矿企业,科研、实验基地,机场,通信枢纽和指挥通信中心,大型桥梁、油库、水库、仓库和电站等。
本办法中的民用建筑是指住宅、旅馆、招待所、商店、大专院校教学楼和办公、科研、医疗用房等。
第五十一条 自治区人民政府可依据本办法制定相应的规定。
第五十二条 本办法由自治区人民防空主管部门负责解释。
第五十三条 本办法自发布之日起施行。


西藏自治区第七届人民代表大会常务委员会第九次会议于1999年9月23日通过


西藏自治区第七届人民代表大会常务委员会第九次会议根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条和《中华人民共和国人民防空法》第四十九条的规定,决定对《西藏自治区实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》作如下修改:
删除第四十六条第(八)项对“拒不交纳人民防空费用的”给予行政处罚的规定。
本决定自公布之日起施行。
《西藏自治区实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》根据本决定作相应的修正,重新公布。



1998年4月1日
论起诉便宜主义的存在合理性及其借鉴

郑铭勋
(中国政法大学,北京,100088)


内容摘要:起诉便宜主义是顺应各种刑事政策权衡和增强诉讼效率的要求,具有合理性基础的不起诉制度的原则之一。起诉便宜主义在当今世界各国刑事诉讼中都有着直接的体现和广泛的运用,并出现了新的发展趋势。我国应在借鉴起诉便宜主义合理内核的基础上,重塑公诉裁量权,完善酌定不起诉制度。
关键词:起诉便宜主义 不起诉 酌定不起诉

一、起诉便宜主义概述
在刑事诉讼中,起诉具有启动审判的效力,不起诉则具有终结程序的效力。与此相对应,在刑事诉讼理论上,起诉遵循的是起诉法定主义,不起诉则既遵循起诉法定主义,也遵循起诉便宜主义。[1]可见,起诉便宜主义是在不起诉层面使用的与起诉法定主义相对应的范畴。
据我国台湾学者林山田先生研究,起诉便宜主义是指公诉方依据法律的授权,基于刑事惩诫的目的和权衡各种利益,对其所审查起诉的刑事案件,选择是否做出控诉以停止刑事程序的原则。[2]起诉便宜主义最早提出时,颇受负面评价,最强有力的攻击便是来自于起诉法定原则。因为起诉法定主义旨在于在国家主导公诉权的情况下,限制起诉方的肆意处分,防止对被害人及罪行法定、适用法律人人平等原则的侵犯,如有罪不诉、恶意变更公诉罪名等。但事实上,起诉便宜主义并非指刑事追诉机关权衡裁量公诉权无限制,起诉便宜主义是在依存在起诉法定原则基础上的,行使不起诉处分权,必须符合法律明文规定之要件。由于起诉便宜主义与公诉权性质一样,都具有司法处分性质,“站着的法官”在刑事诉讼中的司法裁量权自应受到起诉法定主义之约束。从性质上看,起诉法定主义更似属起诉方职权原则,是一种相对于起诉主体的追诉义务,起诉便宜主义是从起诉的内容着手,更注重起诉后果、起诉效力,以及不同的刑事政策而便宜起诉。[3]
在现代刑事诉讼中,基于各种刑事政策权衡和增强诉讼效率的要求,绝对的起诉法定主义已无法在各国刑事诉讼中实现。起诉便宜主义在各国刑事诉讼中都有了直接的体现,起诉便宜主义与起诉法定主义并存相济已成定势。各国起诉制度的改革也基本上是遵循这一思路进行的。
二、起诉便宜主义的存在合理性
起诉便宜主义作为不起诉制度的一项原则,理论界对其一直非议颇多。但起诉便宜主义的产生和存在自有其诸多合理性,下面笔者主要从五个方面来论证起诉便宜主义赖以存在的理论基础。
(一)完整的公诉制度的组成部分
公诉权从理论上可分为积极的公诉权和消极的公诉权。不起诉即表现为消极的公诉权,因此,完整的公诉制度即不容质疑地包含不起诉制度。而在适用不起诉制度的原则时,可以说只有起诉便宜主义才真正能体现不起诉制度的价值所在。这是因为从公诉权的性质来看,法律上的权利可以行使,也应能舍弃,如果一项权利只能行使,而不能对其斟酌处置,那么与其称之为权利,倒不如称之为义务更为合适。所以从此角度来说,如果我们要建立完整的现代公诉制度,不起诉制度特别是起诉便宜主义的存在就是其生命之所在。在现代刑事诉讼中,缺乏起诉便宜主义的公诉制度就是不完整的。
(二)非犯罪化与轻刑化的刑事政策
伴随人类社会由野蛮走向文明,司法也逐渐走上文明的道路,刑罚则从原始的无序和残酷走向有序和文明,从单纯的报应论转向了预防论或者说转向报应与预防的统一。因此,现代社会在犯罪与刑罚的问题上,人们不仅注重对犯罪的惩罚,也更看重对犯罪的预防和改造的社会效果。我国著名的刑法学家陈兴良说:“刑法是一种不得已的恶,用之得当,个人与社会两受大益;用之不当,个人与社会两受大害。因此,对于刑法之可能的扩张和滥用,必须保持足够的警惕。不得已的恶只能不得已而用,此乃用刑之道。”因此,他提出刑法之谦抑性的理论,认为“谦抑性是指立法者应当力求以最小的支出——少用甚至不用刑罚(而用其他刑罚替代措施)获取最大的社会效益——有效地预防和控制犯罪”。[4]非犯罪化与轻刑化已经成为当今世界普遍的刑事政策,而起诉便宜主义就顺应了非犯罪化和轻刑化的世界潮流,贯彻了刑罚个别化。
(三)刑罚预防目的的需要
“刑罚并非国家之本能反应,而系国家有目的性之作为,国家行使刑事追诉权,应作目的性之考虑。”[5]野蛮的初民社会采用复仇的方式作为对犯罪的一种报复,这种“用复仇的形式来对付犯罪的那种法,只是自在的法,它是不合乎法的形式的,即它的实存是不合乎正义的。”而“复仇由于它是特殊意志的肯定行为,所以是一种新的侵害。作为这种矛盾,它陷于无限进程,世代相传以至无穷。”[6]因此,由复仇到统一的刑罚确是一种文明的进步,然而刑罚的适用其最终目的如果只停留在对犯罪的惩罚这一目的上,其仍然脱离不了复仇的影子。从某种意义上只不过这种复仇的行使由个人转向国家而已。然而由国家代替个人行使刑罚权,虽然避免了罪犯和被害人之间这种复仇的无限过程,但是却可能导致了罪犯和整个社会的对抗以至复仇的无限性。因此,刑罚的设置和行使首先应考虑其应达到对罪犯再犯罪的特殊预防目的,同时也会起到威慑社会的一般预防作用。
相对于起诉法定主义而言,起诉便宜主义更有利于实现刑罚的特殊预防目的。刑罚的制定从社会整体出发,以某种犯罪的一般危害性为基础,但是现实社会犯罪性质的复杂,犯罪的形态千姿百态,犯罪个人情况千变万化,各个不同。因此要实现惩罚的公正性,就必须根据个案的不同情况,斟酌考虑具体是否有必要起诉、审判、直至适用刑罚,以便实现真正的惩罚的实际的公正性。因此,从实现刑罚的预防目的来说,起诉便宜主义制度的存在必要性是毋庸质疑的。
(四)权衡公共利益后的选择
公共利益是公正之外司法、立法所要考虑的另一价值目标,其理应成为现代公诉制度中起诉权是否行使的主要依据之一,这已在许多国家的司法制度成为事实。譬如,英国检察官在决定是否起诉时,要求进行两方面的检验,即证据检验和公众利益检验。英国1983年《刑事案件起诉规则》中引用1951年总检察长肖克罗斯勋爵在下议院辩论中的一段话:“有犯罪就必须起诉,这从来就不是我们国家的方针,我希望今后也会是。在指导检察长工作的最初规则中就已规定‘只有当罪行和犯罪时的情形具有这样一个特点——该案件的起诉符合公共利益的,他才应该起诉’。公共利益是我们应当考虑的首要问题。”[7]香港的刑事诉讼法具体规定了检察官评估公共利益时主要考虑的因素,同时还规定下列情况非有特殊情况可以不提出法律程序:(1)可能判处象征式的刑罚;(2)青年人、老年人及体弱的人;(3)经历长时间后才能审理;(4)精神紊乱的人;(5)边缘被告人。[8]
在我国的公诉制度中引进公共利益原则作为是否起诉考虑的因素之一应当是非常必要的。因为在不违背抑或基本不违背公平和正义的情况下,考虑公共利益而决定不起诉,从而使刑事诉讼达到基本合理,这可以说是一种明智而又无奈的举措,毕竟任何制度都无法达到尽善尽美的地步。所以说,起诉便宜主义是在公正和公共利益之间权衡后的选择,这种选择总体上说是基本合理的。
(五)权衡公正和效率价值的选择
刑事诉讼价值的多元性如今早被人们充分认识,公正固然是司法永恒的主题,是人们所追求的主要价值目标,但姗姗来迟的公正绝非是人们所追求的真正的公正。效率与公正的关系表现为二者相互包含,相互依存,公正获取与分配是在具有一定效率的前提下实现的,效率是以最佳的方式来最大程度地满足这一既定的目标,同时效率又是评价公正的一种尺度。较之具有鲜明的阶段性、时代性的公正而言,效率则并无显著的阶级性、时代性,更具有全人类性,其绝对价值的成分更高。因此在我国目前阶段,市场经济体制不完善,司法资源严重不足的现实情况下,选择效率作为首要的价值目标,并以相对合理的司法公正来争取整个社会诉讼效率价值目标的最大实现乃是社会发展的必然选择。国内外的刑事诉讼中的简易程序的设置,辩诉交易制度和不起诉制度的确定正是基于这种理念。这也反映出了诉讼效率的价值观已为人们所重视并在立法和司法中体现出来。
不起诉制度中的起诉便宜主义正是伴随着时代的呼声应运而生,它在实现诉讼效率价值目标上有着重要意义。起诉便宜主义的恰当合理地运用为节约司法资源、消化积案、及时实现国家的刑罚权从而达到整个社会的真正意义上的司法公正起着积极的作用。
三、起诉便宜主义在我国的借鉴
(一)起诉便宜主义在我国的体现
我国现行刑事诉讼规定了不起诉的三种形式,即法定不起诉、证据不足不起诉和酌定不起诉。就起诉便宜主义的基本含义而言,法定不起诉、证据不足不起诉不应被界定为起诉便宜主义,唯有酌定不起诉吸收了起诉便宜主义的合理内核。我国刑事诉讼法第142条第2款规定,对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以作出不起诉决定。这是我国酌定不起诉制度的立法表述,也是借鉴起诉便宜主义的直接体现。
我国酌定不起诉制度是对1979年刑事诉讼法规定的免予起诉的重大修改和完善。所谓免予起诉是指检察机关对依照刑法规定不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的犯罪嫌疑人,决定不向人民法院提起公诉,直接认定其有罪,但免予追诉的一种法律规定。由于免予起诉决定相当于法院作出的确认有罪但免除刑罚的判决,直接违反了法治原则,因此我国在1997年修订刑事诉讼法时,借鉴起诉便宜主义确立了酌定不起诉,即检察机关对于犯罪情节轻微,但依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,享有决定是否起诉的自由裁量权。这使得我国不起诉制度更加民主、科学,更有利于司法领域中的人权保障。
(二)我国酌定不起诉的运用及其存在的问题
酌定不起诉制度在我国确立后,法学界和司法界也是对其褒贬不一,具体如何评估,我们必须回到实践中从其运用的情况去考察。
有统计资料显示,1998年全国检察机关审查起诉部门共受理公安等侦查机关移送审查起诉的案件444192件,涉案犯罪嫌疑人668698人;共受理检察机关侦查部门移送审查起诉的案件32539件38809人。经审查决定提起公诉403145件584763人,决定不起诉15193人。其中法定不起诉2554人,酌定不起诉9244人,证据不足不起诉3395人。中国检察机关对刑事案件不起诉的比例与德国等国家相比,显然非常低。1998年不起诉人数占审结总人数的2.5%,其中酌定不起诉人数只占审结总人数的1.5%。[9]而在德国,检察官审查起诉的案件,每年起诉的约占35%,不起诉的占50%,免诉的占10%,另有5%作其他处理。在荷兰,每年大约有60%的犯罪案件都由检察官作不起诉处理。[10]究其原因,主要是与德国等国家相比,在中国进入刑事诉讼程序的案件基本上是性质较为严重、危害较大的案件,轻微案件基本上由行政执法机关处理,并不由检察机关管辖。除此之外,在这里我们尚需探讨其他几个方面的原因:
第一、在审查起诉时,检察官的起诉裁量权范围较小。酌定不起诉适用的前提条件是“犯罪情节轻微”,这将检察官的不起诉裁量权限定在犯罪情节轻微的案件上,对于犯罪情节较重的案件,就不得作出酌定不起诉。而根据我国《刑法》第37条规定,“不需要判处刑罚”的判断依据是“犯罪情节轻微”,尽管并非“犯罪情节轻微”的案件一定都“不需要判处刑罚”,但可以看出刑法对“犯罪情节轻微”的定位已非常之低。将“犯罪情节轻微”作为“不需要判处刑罚”和“免除刑罚”的共同条件,事实上将我国检察官的不起诉裁量权限定在了极小的范围之内。[11]
第二、酌定不起诉的适用标准具有相对不确定性。这首先表现于“犯罪情节轻微”需要公安、司法机关综合考虑罪犯及犯罪的各种因素,然后区别于“情节显著轻微”和“犯罪情节较轻”。其次,“不需要判处刑罚”更是一个自由裁量的过程,此时,检察机关应当像人民法院裁量刑罚一样,全面考虑各种因素进而作出合理的判断。至于“免除刑罚”,在刑法上通常是与“从轻”或“减轻”并列规定,在适用上又分为“应当”和“可以”两种情形,因而仍然存在不容忽视的裁量因素。[12]
第三、实践中司法部门对检察官适用酌定不起诉的控制非常严格。司法实践中,人民检察院在作出不起诉决定拟定时,须退回移送案件的机关或部门补充侦查。在此基础上办案人员、部门负责人、检察长均认为犯罪嫌疑人符合酌定不起诉条件时,才由检察长提请检察委员会讨论决定。此外,对于人民检察院立案侦查的案件,作出酌定不起诉后,行使不起诉权的人民检察院的审查报告和不起诉决定书副本应报送上级人民检察院备案。如果上级人民检察院认为不起诉决定错误时,可以撤销不起诉决定并指令下级人民检察院提起公诉,下级人民检察院应当执行。这些为防止检察官滥用职权而对酌定不起诉权的诸多限制,严重阻碍了检察官不起诉权的运用。
第四、检察官不愿提出酌定不起诉决定。实践中,检察官多半不愿提出酌定不起诉决定,这其中原因主要是酌定不起诉的适用条件不明确、适用的限制严格,在有些案件中,检察官作出酌定不起诉还可能受到非议,承受巨大的社会压力。此外,检察官的素质和司法理念也是他们不愿适用酌定不起诉的原因之一。
(三)我国酌定不起诉制度的完善
为了有效控制犯罪,维护社会的长期稳定,提高诉讼效率,保护公民合法权益,我们应在批判吸收起诉便宜主义的基础上,借鉴国外的有益经验,进一步完善我国的不起诉制度,特别是酌定不起诉制度,以使其在我国的法治进程中发挥更大的作用。笔者在此提出以下完善措施,以期抛砖引玉,加快我国不起诉制度的进程。
完善措施之一:适当放宽酌定不起诉的条件。从我国现行刑事诉讼法的规定来看,酌定不起诉必须同时具备两个条件,检察院才可以作出不起诉处理。法律规定的近乎苛刻的适用条件,不能充分发挥酌定不起诉应有的作用。因此,立法应当放宽酌定不起诉的适用条件,应当突破“犯罪情节轻微”的界限,只要“犯罪情节较轻”而又符合刑法规定的免除处罚的情形,即可适用酌定不起诉。具体何谓“犯罪情节较轻”,可依刑法规定的法定最高刑期而定。
完善措施之二:可借鉴国外的不起诉公共利益原则,并可考虑补充对特殊群体如未成年人、老年人、残疾人的酌定不起诉的规定,以扩大酌定不起诉的适用范围。在世界许多国家中,公共利益原则都在不起诉制度中被确定下来,我国的酌定不起诉制度在这方面尚是空白,在此问题上我们可以借鉴国外的成功经验特别是我国香港地区的公共利益原则,以完善酌定不起诉制度。
对于未成年人、老年人、残疾人考虑他们的智力、体力、心理的特殊情况及残疾人的生理缺陷,对这些特殊群体可作如下放宽条件的规定:
(1)犯罪情节轻微的,本人认罪悔罪,可以作不起诉的处理;(2)犯罪情节较重,但具有刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的情节,本人认罪悔罪,取得被害人谅解的,可以作不起诉处理。[13]
完善措施之三:简化不起诉的工作程序,并且对有被害人的案件,决定不起诉应征求被害方同意。因现行法律对不起诉适用的程序严格限制,导致检察官不愿提起酌定不起诉意见。因此在适用酌定不起诉时可规定由检察官提出,征求被害人同意,报检察长审批即可。之所以主张不起诉应征求被害人意见的原因是,在我国民众的历史传统观念中,犯罪主要侵犯的不是社会秩序,而是被害人的利益。在众多有受害人的案件中,案件如何处理,总是倍受被害人关注。如果检察官不征求被害人意见而作出不起诉决定,在多数情况下这可能使被害人认为是对自己新的侵害,因而导致他们因对不起诉不满而申诉。[14]
完善措施之四:建立合理的不起诉制约机制。众所周知,一项制度如果制约机制不够健全,则容易导致某种权力的滥用;相反,如果制约机制过于复杂,又会导致权力不能充分合理运行,从而会降低该制度的社会作用。因而针对目前酌定不起诉制度实际运行中所出现的一方面有权力滥用的情况,另一方面又有权力不用的大量情况,改变目前的制约机制是很有必要的。具体来说,可以从以下方面入手:(1)从被害方而言,在上文已探讨过检察官作出酌定不起诉应征求被害人意见,这时被害人即可对不起诉进行监督,因而不必再增设其他的被害人制约机制;(2)从国家的角度而言,应建立制约检察官滥用不起诉权力的机制,其具体作法是加强检察委员会对不起诉的监督制约力量,对于检察官提出申请,报检察长批准即可的酌定不起诉,检察委员会认为不合适而提出纠正意见的,检察人员应当执行。这是酌定不起诉的内部监督机制;(3)从被告人的角度而言,应在立法中规定被不起诉人可向作出不起诉决定的检察院或其上一级检察院申诉。
对于酌定不起诉制度,除了以上的完善措施之外,要使酌定不起诉权被合理运用,提高检察官的法律素养,转变他们的司法观念也是当务之急。
参考文献:
[1]汪建成:论起诉法定主义与起诉便宜主义的调和[J],《中国人民大学学报》,2000(2)