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　　我国《宪法》和《人民检察院组织法》都明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。人民检察院作为国家的法律监督机关，由本级国家权力机关产生并对它负责，这就是检察机关的法律地位。人民检察院依法独立行使检察权，既独立于行政机关，又独立于审判机关，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。我国的检察队伍管理体制主要是参照前苏联的模式建立起来的，这种管理机制随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，其缺陷和弊端已经暴露无遗。针对存在的这些问题，高检院进行了检察改革，1998年，推出检务公开制度改革。1999年，推出主诉检察官制度等六项具体改革措施。2000年，高检院发布《检察改革三年实施意见》，对检察改革做出全面部署。2005年，又专门印发了《最高人民检察院关于进一步深化检察改 革的三年实施意见》的通知，提出，“通过不断深化改革，重点解决当前制约检察工作发展的体制性、机制性问题，努力做到 检察体制更加合理，检察工作机制更加完善，检察工作保障更加有力，检察人员素质进一步提高，全面增强检察机关法律监督能力，发展完善中国特色社会主义检察制度”。因此，在新形势如何进一步完善检察干部管理机制显得尤为重要。

　　一、当前我国检察管理机制的基本情况和存在的问题

　　长期以来，我国检察队伍的管理尤其是检察官的管理，完全套用国家行政机关工作人员的管理模式，严重制约了检察队伍的专业化进程和整体素质的提高。

　　一是行政化管理模式严重束缚检察官队伍的健康发展。从历史根源上来看，我国一直套用行政化模式来管理检察队伍，检察官职级是按照行政机关职务层次划分的，因此“行政职级”成为确定检察官工资及政治待遇的主要依据，检察官待遇的在实施过程中没有充分发挥实质作用。检察长、副检察长、反贪、反渎局长等都确定了相对应的职级待遇，政治处主任、纪检组长也进入班子。改革开放30多年来，我国经济建设成就突出，社会结构已经发生天翻地覆的变化，而套用行政化管理已经很落伍。目前，我国检察官队伍数量庞大，素质不高。针对如何加强检察队伍建设，我国各地检察院都在最大限度地争取职级待遇。《检察官法》颁布实施以后，对什么是检察官有了原则性规定，并没有从根本上解决我国检察管理机制所面临问题。

　　二是普遍存在人员混岗现象，大量有着检察官职称的人员从事非检察官工作。高检院印发了《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》的通知，提出完善检察机关组织体系，改革和完善检察干部管理体制，建设高素质、专业化的检察队伍。但从实践中来看，大量检察官从事综合部门工作，如政治处、办公室、技术装备、监察室、信息化等部门。他们和现行的检察官制度基本享有同等待遇，这种现象得以延续，使得大量新进人员对于通过司法考试，然后去当检察官的态度消极，认为考上了也就是那么一回事，没有从根本解决自己所面临问题。应该说，在检察院工作的人员不想成为检察官，这是一个很可怕的现象，反应了一种不思进取的精神在蔓延。造成这种原因的，就是在现实工作中，没有能形成检察官这种职业的神圣感和认同感。

　　三是检察院实际工作中受到地方牵制太多，检察官办案受干扰现象严重。检察院的人、财、物都掌控在地方政府手中，检察院办理案件要受到地方党委、政府一再干扰，很多案件被“协调”，这完全违背了“检察院独立行使检察权”这一原则。检察院的人员还可以经常被抽调参加招商引资、拆迁等政府性工作，这完全违背了检察院工作主旨。检察官在办案过程中经常受到上级、上级领导的干扰，虽然出台主诉检察官制度，该制度明确规定检察官独立处理诉讼事务，但实际情况却是检察官按照上级领导的意图和命令去办案。一些主诉检察官怕得罪领导，事事请示汇报，全由领导做主，丧失了独立办案的工作理念。在检察委员会工作中，虽然明文规定，检察委员会委员独立发表意见，但实践中往往是检察长的意见左右了检察委员会委员的意见，某种程度上来说，检察委员会决定就是检察长决定。

　　四是检察院在服务中心工作方面力度尚缺。检察院主要工作就是办案，办案特别是查办职务犯罪就是最大程度的净化社会风气，优化经济发展环境，为经济发展和社会进步扫清障碍。但目前，检察院往往被一些非检察事务所影响。目前，在检察院的考评中，加入了一些诸如宣传、信息、党建、办公室的综合工作考评，检察长为了搞好这些工作而疲于奔命，分散了精力，使办案工作受到很大影响。因为检察院的主要工作是查办职务犯罪、诉讼监督和对监管场所的监督，这是检察院开展一切工作的生命线，如果忽视这条干线，而去强化综合工作，势必使检察院工作头重脚轻，顾头顾不了尾。

　　二、解决问题的途径和建议

　　应该看到，为了解决这些问题，高检院做了大量工作，重大的措施有出台人民监督员制度、主诉检察官制度、暂缓起诉制度和普通程序简易审制度。在高检院统一部署、积极推进检察改革的同时，各地检察机关也在进行检察改革的探索和创新，如周口市人民检察院、重庆市检察一分院推行的检察引导侦查机制改革，湖南省望城县检察院等实施的量刑建议制度改革等等。针对如何深化检察管理机制改革，笔者谈一下自己意见和建议。

　　一是对现有检察人员进行分类管理。高检院在2001年的人大报告中明确提出了探索检察人员分类管理方法，形成符合司法规律、具有检察特点的队伍管理体制。根据检察机关各职位的工作性质，将检察人员分为检察官、检察辅助人员、检察行政人员三类职位。检察官是指依法行使国家检察权，依照《检察官法》以及配套的制度进行管理，实行检察官等级制度。检察辅助人员是指在检察活动中从事辅助性、事务性工作的职位。检察行政人员是指从事检察机关政工人事管理、综合业务管理、财务装备管理的职位，分类管理可出台相关条例，进行细化。

　　二是突出重点抓办案，进一步加大服务经济发展中心工作力度。办案特别是查办职务犯罪工作中，充分发挥侦查一体化的办案优势，通过上下级院协同指挥体系，整合侦查资源配置，形成了纵向指挥有力、横向协作密切、运转高效有序的侦查运行机制，充分发挥整体效能。坚持检察长靠前指挥，从而能够最大程度排除干扰，确保办成案。在2013年度，从高检院报告的通过率来看，人大代表、政协委员对检察院在查办职务犯罪工作方面抱有很大期望，而做好新形势下的检察工作，必须抓住“办案”这根主线。

　　三是认真做好检察干部的绩效考核，真正形成干与不干不一样。针对检察人员实际工作付出，要积极尝试和完善绩效考核，量化管理，能充分反应干警工作实绩。在此基础上，进一步完善内部奖惩机制，对实际工作付出大的干警要进行精神鼓励和物质奖励，对于没有完成本年度工作任务的人员要实行通报，将检务督察延伸到位。建立对部门特别是干警工作的客观评价体系，真正实现“干多干少不一样”、“干好干坏不一样”目的。使用精神鼓励和物质奖励双重手段激励队伍搞好各项检察工作。

　　四是在检察人员分类管理的基础上确定各类职员员额，并在工作中进行优化配置。在总编制内，依据《检察官法》确定检察官比例，宁缺毋滥，保证检察队伍的可持续发展和检察事业的持续进步，综合工作诸如办公室、信息、宣传等其他工作，将适合该类工作的人员投放到这类岗位，做到人尽其才。

　　（作者单位：安徽省全椒县人民检察院）
江西省九江市人民政府办公厅


九江市人民政府办公厅印发《关于整治城区房地产开发中违法违规行为进一步规范房地产市场秩序的工作方案》的通知

九府厅发〔2009〕87号


浔阳区、庐山区人民政府，九江经济开发区管委会，九江县人民政府，市政府各部门，市直及驻市各单位：
　　经市政府同意，现将《关于整治城区房地产开发中违法违规行为进一步规范房地产市场秩序的工作方案》印发给你们，请认真组织实施。

　　二OO九年十月十三日

　　关于整治城区房地产开发中违法违规行为进一步规范房地产市场秩序的工作方案

　　为贯彻落实中办、国办《〈关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见〉的通知》以及住房和城乡建设部、监察部《关于对房地产开发中违规变更规划，调整容积率问题开展专项治理的通知》精神，结合我市实际，制订如下工作方案：
　　一、指导思想
　　以科学发展观为指导，以整治房地产开发中违法违规行为为切入点，进一步规范房地产市场秩序，提高政府依法监管水平，维护人民群众合法权益，促进房地产市场健康有序发展，为九江的科学发展、奋起赶超营造良好的市场环境和社会氛围。
　　二、基本原则
　　依法办事，宽严相济；统一政策，集中处理；自查从宽，被查从严；完善制度，规范市场。
　　三、主要任务
　　（一）整治城市规划区内2002年7月1日以后开工的房地产开发项目中下列违法违规行为：
　　1.“一改”：擅自改变用地性质和原批准用途的，包括将集体土地、划拨土地和非经营性用地改变为经营性用地进行房地产开发的，以及经营性用地改变原批准用途的。
　　2.“两超”：超批准用地范围建设，超批准容积率建设。
　　3.“三欠”：欠缴土地出让金、欠缴规费、欠缴税收。
　　4.“四不落实”：房产发证不落实，土地发证不落实，水电一户一表不落实，物业管理不落实。
　　（二）总结经验教训，提出规范城区房地产市场秩序的政策措施。
　　四、处理办法
　　整治规范工作采取集中领导、集中时间、集中力量，统一政策，分类处理的方式。
　　（一）关于“一改”的处理
　　凡擅自改变用地性质和原批准用途进行房地产开发的，必须先依法依规进行处罚，其中存在土地使用权非法转让行为的，依法没收非法所得，并处以非法所得50%以下的罚款，其余按非法占地处罚，然后按下列方式完善用地出让手续。
　　1.凡集体土地用于房地产开发的，依法完善用地手续，追缴新增建设用地报批规费，并按开工时点的实际用途评估地价缴交土地出让金和规费。
　　2.凡划拨用地用于房地产开发的，应按开工时点的实际用途评估地价缴交土地出让金和规费。
　　3.凡非经营性用地用于房地产开发的，应按开工时点的实际用途评估地价缴交土地出让金差价和规费。
　　4、凡经营性用地改变原批准用途的，应按开工时点的实际用途评估地价缴交土地出让金差价和规费。
　　（二）关于“两超”的处理
　　1.凡超批准用地范围的，必须先依法依规进行处罚，然后按开工时点评估地价全额补交超占范围的土地出让金及相关规费，完善用地手续。
　　2.凡超批准容积率建设的，除严重影响城市规划必须拆除或没收的以外，对于2002年7月1日至2007年12月31日期间发生的，按土建工程总造价的3-5%处以罚款，对于2008年1月1日以后发生的，按建设工程造价5-10%处以罚款，并补交土地出让金差价和规费。
　　（三）关于“三欠”的处理
　　1.欠缴土地出让金
　　(1)凡2002年7月1日以后公开和协议出让的经营性用地，欠缴或缓缴土地出让金的按《土地出让合同》约定和有关批准缓缴文件进行追缴。
　　(2)2002年7月1日以后以划拨方式依法取得国有土地使用权，但未办理土地出让审批手续，未依法缴纳土地出让金就进行房地产开发的，先依法依规进行处罚，再按项目开工时征收土地出让金政策标准补交土地出让金，完善用地手续。其中：2002年7月1日至2004年3月30日开工建设的商品房，按项目开工时的评估地价30%缴纳土地出让金；2004年4月1日至2005年10月23日开工建设的商品房，按项目开工时的评估地价的40%缴纳土地出让金；2005年10月24日以后开工建设的商品房，按项目开工时的评估地价的50%缴纳土地出让金。
　　（3）2002年7月1日以后未依法取得土地使用权，非法占用国有土地使用权进行房地产开发的，除依法处罚外，土地出让金按评估地价全额征缴。
　　2.欠缴规费
　　(1) 凡2002年7月1日至2002年12月31日开工建设的商品房，按75元/㎡的标准缴纳欠缴规费。
　　(2)凡2003年元月1日至2004年12月31日开工建设的商品房，按155元/㎡的标准缴纳欠缴规费。
　　(3)凡2005年元月1日至2008年12月31日开工建设的商品房，按165元/㎡的标准缴纳欠缴规费。
　　3.欠缴税收
　　(1)凡欠缴土地契税的，按土地出让金总价的4%缴纳。
　　(2)凡欠缴营业税、土地增值税、企业所得税、城市维护建设税及防洪保安资金、教育费附加等税费的，由税务部门按规定清缴并依法处理。
　　(四)关于“四不落实”的处理
　　1.关于房产证和土地证不落实
　　凡经结构安全认定无明显安全隐患的，并缴清土地出让金、规费、税收及处罚完毕后，办理房屋和土地分户登记发证。
　　2.关于水电一户一表不落实
　　（1）凡未完成水电一户一表改造的物管小区，由该小区物业服务公司负责配合小区业主委员会或业主代表收集整理业主信息资料，报供水供电部门，由供水供电部门实施水电一户一表改造；凡未完成水电一户一表改造且未实施物业管理的小区，由所在街道、社区牵头收集整理业主信息资料，报供水供电部门，由供水供电部门实施水电一户一表改造。
　　（2）水电一户一表改造费用按市物价局核定的标准收取。
　　3.关于物业管理不落实
　　(1)凡开发（建设）单位代收代缴的物业维修基金，开发（建设）单位应将业主已缴交的资金及时缴交到市房管局住宅专项维修资金专户。业主未缴交的由开发（建设）单位限期催交到位，逾期催缴不到位的，由开发（建设）单位代垫，缴交到市房管局住宅专项维修基金专户。
　　(2)开发建设的商品房，有条件实行物业管理的，由市房管局和辖区政府（管委会）共同指导督促成立业主委员会，选聘物业服务企业负责物业管理；不具备条件的，纳入社区管理，由社区居委会按标准收取保洁费用，并提供必要的社区保洁服务。
　　(五)关于工作经费
　　集中处理期间的工作经费可在追缴的款项中列支；各项评估费、鉴定费、测绘费按标准减半收取，由开发企业负担，开发企业追究不到的，可在追缴的款项中列支；经司法机关强制追缴的，按追缴金额的10%给予奖励。
　　五、组织领导
　　成立整治房地产开发中违法违规行为、进一步规范房地产市场秩序领导小组，组长：市政府副市长卢天锡；副组长：市政府党组成员、监察局局长汤瑞琪，市政府副秘书长曹俊良；成员：市委副秘书长、市信访局局长吴秋红，市委宣传部副部长张延芳，市规划局局长熊春华，市国土资源局局长齐美龙，市房产局局长朱作清，市建设局局长许立仁，市行政执法局局长王建楠，市财政局局长沈建生，市国税局局长荣延标，市地税局局长王显和，市行政服务中心主任万跃华，市法制办主任金峰，市公安局副局长易炳根，市中级法院副院长柯军，九江供电公司总经理蔡小平、九江水务公司董事长郑田田，浔阳区政府副区长胡斌，庐山区政府副区长王风雷，九江开发区管委会副主任刘芸，九江县政府副县长余菊生。
　　领导小组下设办公室，办公室主任由市政府副秘书长曹俊良兼任，市规划局副局长郭军、市房产局副局长刘观明、市国土局副局长尹冬林、市建设局副局长邱家传、市财政局副局长梅华国、市公安局副局长易炳根、市行政执法局副局长艾宏泉、市地税局副局长段南星、市国税局总经济师邹俊、市纪委执法监察室主任夏启财担任办公室副主任，办公室工作人员从由各成员单位抽调，办公室工作人员集中在房管局办公。
　　六、工作步骤
　　（一）宣传发动阶段（2009年10月15日至25日）
　　公布整治方案，召开动员大会，宣讲政策法规，组建整治机构。
　　（二）自查自纠阶段（2009年10月26日至11月20日）
　　1.房地产开发企业自行梳理“一改”、“两超”、“三欠”、“四不落实情况”，主动缴纳欠缴土地出让金、规费、税收和接受处罚，主动办理房产和土地登记发证，落实水电一户一表、物业管理。
　　2.国土、房产、规划、建设、执法、财政、地税、行政服务中心梳理房地产开发过程中的“一改”、“两超”、“三欠”、“四不落实”情况，完善相关审批手续，接受房地产开发企业的办证申请和缴款。
　　（三）集中整治阶段（2009年11月21日至2010年元月20日）
　　1.各政府行政主管部门充分发挥行政职能作用，督促房地产开发企业整改。
　　2.市公安局牵头组成的强制追缴组对各行政主管部门提请的事项采取强制措施，督促房地产开发企业整改。
　　四、总结经验阶段（2010年元月21日至30日）
　　1.汇总整治成果。
　　2.根据整治情况，各行政主管部门提出完善监管措施的意见，出台规范房地产市场秩序的政策措施。
　　七、工作要求
　　(一)统一思想，提高认识
　　开展整治房地产开发违法违规行为、进一步规范房地产市场秩序，是认真贯彻中央、省、市一系列部署的需要，是维护人民群众合法权益的需要，是提高政府依法行政水平的需要，是促进房地产市场健康开展的需要，是实现九江科学发展、奋起赶超的需要。各有关部门要把思想和认识统一到市委、市政府的决策和部署上来，把开展好此次专项整治工作作为深入学习贯彻科学发展观活动的具体行动，增强政治责任感和工作紧迫感，加强领导、精心组织，切实把这项工作抓好。要加强政策宣传工作，通过报纸、广播、电视、网络，召开现场咨询等多种形式，力争使我市整治工作的各项政策规定、业务办理程序家喻户晓。
　　(二)依法依规，宽严相济
　　凡房地产开发企业认真自查，发现问题，纠正及时的可按最低标准处罚，补缴应缴纳土地出让金、报建规费、税收后，由各行政主管部门完善相关审批手续。
　　对被查发现的房地产开发企业违法违规行为，依法追缴其应缴纳土地出让金、规费、税收，并按最高标准处罚。拒不缴纳和隐匿财产的，一律停止其全市所有的在建、新建项目的审批和建设，五年内不接受土地公开出让竞买报名，并由市公安局实行强制追缴，必要时依法申请人民法院强制执行，涉嫌犯罪的，由公安机关立案侦查，并依法追究其刑事责任。
　　(三)强化责任，加强协调
　　领导小组要及时掌握清查处理工作情况，定期协调解决工作中的困难和问题，督促工作进度；领导小组办公室要定期组织各行政主管部门召开联席会议，通报情况，研究问题，对疑难案件进行会审。各行政主管部门各有关部门要把这项工作摆上重要议事日程，做到全力支持、主动工作、积极作为；要建立本部门整治工作的内部工作机制，明确各环节业务的程序和时限，保证各环节的业务办理畅通；要建立各行政主管部门之间的业务信息共享机制，保证业务信息及时传递，加强业务沟通，积极协助提供各类证明材料，确保及时、准确高效地推进相关工作。
　　(四) 严肃纪律，强化监督
　　各行政主管部门要严格执行法律法规，准确把握政策界限，严格监管，严肃纪律。自查自纠中发现的问题要认真制定并落实整改措施，依法依规处理到位；对损害国家和群众利益的要坚决制止；对利用职权索贿受贿的要予以严惩；对整治工作搞形式、走过场和敷衍塞责、弄虚作假的要严肃处理并追究有关责任人员的责任。要加强社会监督，对群众举报的案件线索，要及时组织力量进行核查，做到件件有着落，事事有交待，确保整治工作取得预期效果。