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浅谈人民调解的司法确认


人民调解制度一直被西方誉为“ 东方经验”，但自20世纪80年代初开始,却逐渐受到冷落甚至误解, 致人民调解制度的功能逐步弱化。尽管这几年对人民调解工作很重视，但成效不是很明显。重要原因之一, 就是以人民调解为代表的非诉调解组织调解达成的协议缺乏法律强制力。因此推进调解工作, 关键要在肯定人民调解等非诉调解合法性和正当性的前提下, 通过制度设计, 使诉讼程序和非诉调解程序直接对接，从而有效提高司法效率，缓解案多人少矛盾。温岭法院推行的“ 司法确认机制”，正是从制度构建上成功地实现了这种对接,对完善我国非诉纠纷解决机制无疑是一个突破性的探索。随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，农村常见的一些新矛盾纠纷，呈现出了复杂化、多样化的特点。其中，以农村山林、土地、轻微人身伤害、邻里纠纷、赡养纠纷、家庭纠纷、城镇征地拆迁、重点项目建设等问题引发的矛盾纠纷，更是日益增多，造成集体上访、涉法上访时有发生，有的甚至还到党政机关和重要场所聚集滋事，严重影响正常的工作、生产、生活和社会秩序。如不及时有效调处，很容易激化为群体性事件、治安案件，甚至刑事案件。因此，加强人民调解工作，把矛盾化解在激化之前，显得尤为重要。可由于一些制度体制方面的原因，该项工作在实际开展的过程中，却出现了一系列的问题。笔者认为：探索一条高效、优质、合法的调解机制，加强对人民调解协议进行司法确认，成为了农村调解工作的当务之急。

一、人民调解工作面临的现状和存在的实际问题

人民调解工作是我国《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》确立的司法救济制度，是正确处理矛盾和问题，化解各类纠纷，维护辖区乡镇经济发展和稳定大局的调解制度。该制度的发展和完善，事关人民群众的切身利益，事关和谐社会建设目标的实现，对发展和繁荣地方市场非常重要。

2002年11月1日，最高人民法院出台了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确规定了，对于村组人民调解委员会受理的调解案件，乡镇综合治理办公室及镇司法所应提前介入，组织进行调解，对经调解双方自愿达成的调解协议，双方均应遵守。同时，该司法解释还规定，对双方达成调解协议后又反悔的，应按照诉讼程序进行审理。对双方当事人达成的协议内容，依法下达民事调解书，进行司法确认。以便进一步明确双方当事人的权利和义务，将双方当事人达成的调解协议，通过法院以诉讼的形式合法固定下来，一旦履行义务方拒不履行义务是，权利人则可直接向人民法院申请强制执行。该解释的出台，对预防和调处城镇矛盾纠纷，尤其是农村人民群众之间发生的相邻纠纷、赡养纠纷、土地使用权纠纷等取得了很好的社会效果。

但是，笔者通过对桐梓县人民法院新站法庭近年来审理的一些农村常见纠纷类型进行调查分析后发现，在农村发生的大部分群众纠纷中，经村组或乡镇综治部门调解达成人民调解协议后，当事人又违反调解协议或拒不履行调解协议，到法院起诉的现像广泛存在。致使一个纠纷往往要经过多次反复处理，最终才能彻底解决，造成很多群众都认为村组或乡镇的调解最终不能解决问题，很多纠纷最终还是需要通过法院诉讼才能彻底解决，这无疑就给乡镇及村组的人民调解和行政调解工作开展带来了一定的难度，因此，笔者认为：探索一条高效、优质、合法的调解机制，对人民调解组织达成的协议内容进行司法确认，相对固定当事人双方的权利义务成为当务之急。

二、对人民调解协议进行司法确认的意义和作用

对人民调解组织达成的协议进行司法确认，必须确保人民调解组织在调解过程中达成的协议在程序上合法，其内容不违反相应法律法规的强制性规定。同时，人民调解协议因具有民事合同的性质，这无疑对调解组织及调解人员的素质提出了新的、更高的要求。

桐梓县人民法院新站法庭自开展人民调解协议司法确认工作以来，通过组织审判人员对辖区小水乡、新站镇、夜郎镇的人民调解员进行不定时业务培训、指导，并通过个案参与及司法确认等方式，组织人民调解组织全程参与调处，使村级调解工作获得了一定的完善和发展，在预防和化解人民内部矛盾、规范社区管理、维护社会稳定等方面，发挥了重要作用。如2009年在办理的新站镇旧城村的王某某诉殷某某生命权、健康权、身体权纠纷案，该案经过村、镇两及组织调解达成意见后，原告因对调解协议不服，向法庭起诉，要求推翻其双方所签定的协议。法庭在受理该案后，经审理认定，该调解协议因不违反法律的禁止性规定，且系双方真实意思的表示，故判决驳回了原告的诉讼请求，并确认了双方所签的协议为合法有效的协议。又如，2010年3月，法庭在办理夜郎镇夜郎村王某某诉赵某某买卖合同纠纷案中，该案在纠纷发生之处，当地村调委会就按法庭的要求和程序，组织双方进行调解，并最终对调解协议进行了司法确认，维护了当事人的合法权利和人民调解协议的严肃性。而且，对上述两件事情的处理，当事人事后均表示满意、反映良好，收到良好的社会效果。

同时，笔者经过调查研究发现，对人民调解的协议进行司法确认，还可以起到以下作用：

1、达到巡回审理，便民利民的目的，相当一部份村民可以达到不出村寨就能享受到司法救助化解矛盾纠纷，做到小事不出村，大事不出镇。

2、可以提升法官形像，提高乡镇村级调解组织的公信度，从而使很多案件和纠纷在村一级可以得到解决，减少诉讼案件，增加法院诉前调解的功能，达到未立案而化解矛盾纠纷的目的，将矛盾纠纷化解在基层，减少当事人的讼累和经济支出。

3、减少了涉法涉诉上访的发生率，村（居）民的矛盾纠纷在村、组及社区居委会一级及乡镇司法综治及法庭的参与下、调解平息，从而减少了群众因纠纷长期得不到解决或因不愿诉讼而直接采取上访的途径。

4、对乡镇派出所、交警队等行政部门调解成功的案件，为防止当事人事后反悔，对他们的调解协议进行司法确认，以减少人身损害和道路交通事故方面案件的裁判率。

三、对调解工作进行司法确认的初步设想

加强对人民调解协议进行司法确认，发展和完善人民调解机制，探索高效、优质、合法的制度体制，应做好以下几方面的工作。

1、加强调解网络建设。各乡镇对人民调解工作，要切实加强领导，建立健全以乡镇综治调解中心为重点的人民调解组织网络，抓好规范化建设，创造必要的工作条件，落实目标考核任务，组织协调重大、疑难矛盾纠纷的调解，推动调解工作有效开展。

2、建立高效的调解队伍。由于新时期人民调解工作的范围不断扩大，矛盾纠纷的性质也较以前更具有复杂性和多样性。人民调解协议因具有民事合同的性质，需要调解员具有较高的业务素质和水平。只有大力不断提高人民调解员素质，培养懂法律、懂政策、热爱人民调解工作、熟悉人民调解工作程序和方法的人民调解员队伍，人民调解工作的质量和社会公信力才有保证。

3、规范调解形式。建立相应的调解工作制度和调解回避制度，增强人民调解程序的公正性，从各形式要件上确保调解协议的法律效力，提高人民调解在人民群众中的公信力。乡镇综合治理办公室要组织对镇、村两级的人民调解组织进行调解卷宗文书的指导、培训、检查和督促，积极参与村级调解组织的调解活动及现场指导，对达成的调解协议中，具有支付内容的民事权利、义务，必须形成书面协议，完善调解卷宗。同时，还要加强人民调解档案管理，由乡镇综合治理办公室组织对村级调解组织的考评，对调解卷宗文书中的当事人申请、立案情况、登记、调查笔录（其他证据）、调解协议的规范性量化打分，符合要求的按件计付相应的配套经费。

4、构建“三调联动”调解机制。乡镇、村、司法所、法庭、综合治理办公室搞好协作,要进一步完善人民调解、司法调解、行政调解“三调联动”机制，强化人民调解、行政调解与司法调解的对接，构建社会各方面“大调解”工作格局，真正使人民调工作成为维护社会和谐稳定的有力措施。


（作者单位：贵州省桐梓县人民法院新站法庭，雷友孝，563200）


　　1、我国实行土地公有制。

　　我国是社会主义国家，对于土地实行社会主义公有制，即全民所有和集体所有，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国物权法》，规定我国土地归国家所有和农民集体所有。
　　土地是宝贵的自然资源，同时也是最基本的生产资料。中华人民共和国建国以后，我国土地的社会主义公有制逐步确立，形成了全民所有土地，即国家所有土地，劳动群众集体所有土地，即农民集体所有土地，这样两种基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表现形式是土地所有权，即土地所有者对其土地享有占有、使用、受益和处分的权利。我国土地公有制的法律表现形式是国有土地所有权和农民集体土地所有权。国家和农民集体是我国土地所有权的主体，国家和农民集体对自己所有的土地行使权利受法律保护。对于任何侵犯公有土地所有权的行为，都将受到法律制裁。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，也是我国社会主义制度的重要经济基础，一切土地立法都必须遵循和维护这一制度。
2、属于国家所有的土地。
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；
（三）国家依法征用的土地；
（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；
（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

3集体所有的土地。
（一）城市郊区和农村的土地属于集体所有，但是法律规定属于国家所有的除外。
（二）宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。
　　自留山是指农业集体化后分给社员使用和经营的小块山林。山权仍归集体所有，林木和林产品归社员个人所有。为了鼓励社员植树造林，在不影响集体林业发展的前提下，把一部分荒山划给社员作为自留山，是发展林业生产的一个重要措施。社员个体经营的自留山，是社会主义林业集体经济的必要补充。
自留地同自留山含义相同。

4、农村集体土地与国有土地的区别。
（一）所有权主体不同。集体土地的所有权者是集体农民集体，国有土地所有权者是国家，即全体公民。
（二）使用权流转不同。国家所有的土地使用权可以出让、转让、出租等各种形式流转。集体所有的土地一般只能在集体经济组织内部流转，只有在特定的情况下才可以流转。这也是我们平时所说的小产权房的由来。
（三）用途不同。国家所有的土地主要属于建设用地，而集体所有的土地建设用地只是一小部分，大部分用于农业生产，属于农用地。

5、集体土地的分类。
　　按照我国法律要求，集体土地应按照用途规划为农用地、建设用地、未利用地三种类型。
　　集体农用地是指按照土地利用总体规划，耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等各种指直接用于农业生产的土地。按照用途农用地又分为一般农用地和耕地。耕地是指用于粮食作物生产的土地，耕地可以分为两个层次，一般耕地和基本农田。
　　集体建设用地是指按照土地利用总体规划用于建筑、建设的土地，包括宅基地、乡镇村企业、公益设施等使用的集体土地。
　　集体未利用地是指按照土地利用总体规划，荒地、盐碱地、冰川等各种没有投入使用的土地。

6、法律对一般耕地的保护原则。
　　一般耕地是指除基本农田以外的耕地，一般耕地属于宝贵的土地资源，法律对其实行保护原则如下：
（一）耕地总量不减少。
　　省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
（二）耕地补充、占地补偿。
　　国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
　　省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。
（三）建设用地严格履行审批程序。
　　非农建设需要占用耕地的，应当按照《中华人民共和国土地管理法》《建设用地审查报批管理办法》《建设项目用地预审管理办法》等有关法律法规，规定审批权限和程序来办理用地手续，并依法对失地农民进行补偿。
（四）控制性占地。
　　非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。 禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
(五)不得闲置土地。
　　禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。 在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。 承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
7、法律对基本农田的保护。
（一）什么是基本农田：
　　国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：
　　（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；
　　（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
　　（三）蔬菜生产基地；
　　（四）农业科研、教学试验田；